Просим внимания! Вы находитесь на страницах архивной версии сайта. Перейти на новый сайт >>

Поиск по сайту:

Сделать стартовой страницей

Дискуссии

Реформа власти под угрозой?

26.05.2003

Фонд «Либеральная миссия» неоднократно обращался к теме административной реформы, считая ее основной в ряду реформ в современной России. Сейчас в Государственной думе находится ряд законопроектов, связанных с реформой госслужбы. Недавно был принят закон «О системе государственной службы в Российской Федерации», правительство готовит к представлению проект закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Обсуждению последнего и последствий его возможного принятия был посвящен круглый стол, в котором приняли участие Михаил Дмитриев, Андрей Колесников, Павел Кудюкин, Борис Надеждин, Игорь Николаев, Алексей Старовойтов, Ирина Хакамада, Владимир Южаков, Лев Якобсон, Евгений Ясин.


Стенограмма дискуссии

Стенограмма дискуссии

Евгений ЯСИН:
Наша встреча посвящена закону о государственной гражданской службе, находящемуся сейчас на рассмотрении в Государственной думе. Он входит в пакет законов в рамках административной реформы, а также связан с законом о местном самоуправлении. В ходе обсуждения я хотел бы немного отойти от технических деталей обсуждаемого законопроекта. Специалисты зачастую говорят о самых важных вещах языком деталей, из-за чего их идеи утрачивают политическое звучание. Между тем политические обсуждения данного законопроекта, как и всей реформы власти, должны сводиться к ряду ясных принципов, отвечать на вопросы: чего мы добиваемся, что хотим изменить. Поэтому крайне важно подчеркнуть, что государственная служба должна быть выстроена как открытая система – контролируемая и публично обсуждаемая, с ротацией кадров, а соответственно и в меньшей степени подверженная коррупции.


Борис НАДЕЖДИН (депутат Государственной думы РФ, фракция СПС): «Законодательно следует определить три категории государственных служащих: политический деятель, руководитель и карьерный чиновник»
Начну с крайне важной, на мой взгляд, проблемы разграничения карьерных гражданских служащих и «политических назначенцев». Где проходит граница между ними? Традиционно в России каждый новый губернатор, вступив в должность, меняет заместителей и министров, в свою очередь они – начальников отделов, и вскоре происходит полная смена кадров вплоть до специалистов и водителей.

Я считаю, что законодательно следует определить три категории государственных служащих. Первый тип – политический деятель, занимающий свою должность в результате выборов. Второй тип, пока у нас отсутствующий, – руководитель или менеджер. Третий тип – карьерный госслужащий. Этот тип включает ведущих и главных специалистов, начальников отделов и т. д. Каждая из этих трех категорий должна быть наделена своим статусом. Попытка статусного разграничения госслужащих есть в предложенном законе, но в нем все отличия заключаются в карьере, госчинах и выслуге лет.

Я предлагаю следующее. Политики занимают свой пост в результате победы на выборах. На федеральном уровне в эту категорию точно должны попадать министры и их заместители. Второе звено – руководители-менеджеры – на уровне федеральных ведомств включает в себя директоров департаментов, а также, возможно, некоторых заместителей министров. Они должны занимать свои должности только по результатам конкурса, без связи с политическими результатами выборов. Их зарплата должна быть в разы выше, чем зарплата третьего карьерного уровня, но зато их не должна касаться идеология классных чинов и выслуги лет.

Как несложно догадаться, эта конструкция полностью заимствована из бизнеса. Здесь акционеры – это народ, совет директоров – политики, получившие власть в результате выборов, топ-менеджмент – руководители департаментов, средний уровень госслужбы, а исполнители, получающие зарплату – карьерные чиновники. Я полагаю, что отсутствие подобных типов госслужащих – фундаментальная проблема. Сегодня на государственной службе требуется принципиально новый тип людей. Поэтому я и предлагаю внедрение между политическими и карьерными госслужащими прослойки менеджеров, которые не были бы связаны ни политическими ограничениями, ни соображениями карьерного роста. Ничто не должно мешать как карьерному чиновнику, дослужившемуся до начальника управления, так и бизнесмену, не имеющему чинов и выслуги лет, участвовать в конкурсе на попадание в этот топ-менеджмент. По результатам конкурсов будут заключаться срочные контракты, которые гарантируют независимость чиновников среднего звена от политических перипетий.

Если для карьерных чиновников первичной мотивацией должна быть правовая и социальная защищенность, то для госслужащих, управляющих министерствами и ведомствами, такой мотивацией могут быть только деньги. Разумеется, подобное деление должностей зависит от специфики каждого министерства.

Что касается разграничения заработной платы чиновников, то для карьерных госслужащих основными ее критериями должны быть должность и выслуга лет с жесткой иерархией окладов и надбавок. У нас нет другого способа определить эффективность работы помощника или специалиста. Оплата же руководителей должна регулироваться исключительно индивидуальными контрактами.

Самый сложный вопрос – отбор и должностное продвижение. Хотя я полностью разделяю утвержденную президентом концепцию, которая была представлена Министерством экономического развития и торговли, все-таки еще раз подчеркну: крайне важно, чтобы руководители занимали свои посты только по результатам независимого конкурса. Если же говорить о должностях карьерных госслужащих, то их распределение по конкурсу возможно, но в некоторых случаях абсолютно нереально, потому что на должность начальника отдела федерального ведомства будет претендовать множество людей, а в губернскую администрацию города Урюпинска – никто. В таких случаях конкурс должен существовать наряду с карьерными способами.

Конкурсы всегда должны быть открытыми, чтобы на должность среднего звена мог претендовать любой желающий. Кстати, благодаря инициативе заместителя главы администрации президента Дмитрия Козака по конкурсному замещению судей, многие захотели ими стать. Конкурсность должна возникать на определенном уровне ответственности и сопровождаться получением ряда преференций: большой зарплаты, гарантий от произвольного досрочного увольнения и многого другого.

Надо обязательно допускать представителей гражданского общества к решению судьбы гражданских служащих, включить их в комиссии по служебному поведению, конкурсам, аттестации. Причем делать это надо на уровне, максимально приближенном к публичной власти. Должны существовать организации наподобие квалификационной коллегии судей, включающие как профессионалов, так и представителей общественности. Что касается аттестации представителей гражданского общества на уровне карьерных госслужащих, то, по-моему, на большей территории нашей страны это будет профанацией.

В целом же я полагаю, что все перечисленные инструменты реформирования госслужбы должны постепенно вводиться сверху.


Владимир ЮЖАКОВ (депутат Государственной думы РФ, фракция СПС): «И проект федерального закона о государственной гражданской службе, и проект федерального закона о системе государственной службы уходят от принципиального момента – открытости конкурсов»
Нельзя забывать о главной задаче реформирования государственной службы – повышении эффективности работы государственных органов. Открытость государственной службы – важнейший инструмент решения этой задачи.

Создание условий и стимулов для результативной и эффективной работы гражданского служащего, безусловно, должно превалировать над его правовой и социальной защищенностью. И главное в решение этой задачи сегодня – существенное повышение денежного содержания государственных служащих в пределах, необходимых для создания реальной конкуренции на рынке труда и привлечения на госслужбу профессионалов. Без этого остальные наши намерения таковыми и останутся, потому что просто не будет желающих принять участие в конкурсах на замещение должностей государственной службы.

Кроме того, резко повышая денежное содержание чиновников (разумеется, для разных категорий и групп должностей государственной службы на разных условиях), одновременно следует отойти от льгот и привилегий чиновников. Однако в проекте федерального закона о государственной гражданской службе все наоборот: на разных стадиях подготовки законопроекта предусматривались разные меры по повышению денежного содержания, но одновременно усиливались социальные гарантии чиновникам вплоть до гарантированного права бесплатного получения наделов земли. В законопроекте сохраняется пожизненное государственное медицинское страхование для чиновников и всех членов их семей. Мне кажется, такие положения прямо противоречат задаче повышения эффективности работы государственных органов. Повысить денежное содержание должностей государственной гражданской службы до конкурентоспособного уровня можно, лишь в равной мере отказавшись от существующих льгот.

Государственная гражданская служба не должна давать гарантии пожизненной занятости и автоматического должностного роста. Многие из наших коллег по разработке законопроектов о государственной службе считают, что государство, как наниматель, при заключении контракта с государственным служащим должно гарантировать сохранение им полученной должности. На деле это означает, что нельзя уволить не только чиновника, неэффективного относительно изменившихся задач, но и откровенно нерадивого госслужащего. Такая ситуация просто неприемлема. Однако через конкурсы на замещение должностей государственной службы для эффективного чиновника может быть создана косвенная гарантия дальнейшего служебного роста. Должен быть создан механизм, позволяющий отказаться от услуг неэффективного чиновника, но эффективный государственный служащий должен быть уверен, что через определенное время, при достижении им должных показателей эффективности и повышении профессионального уровня, он сможет претендовать на следующую ступеньку должностной иерархии.

Такая косвенная гарантия может быть создана через систему квалификационных требований к группам должностей государственной службы. Автоматический должностной рост на основе выслуги лет и подобных критериев должен быть устранен за всего законодательного пакета административной реформы, в том числе и из проекта федерального закона о государственной гражданской службе. Пока же получается, что даже присвоение классных чинов предусматривается только на основании выслуги лет. Новый термин «классный чин» здесь не только заменяет старый термин «квалификационный разряд», но и полностью воспроизводит принцип присвоения квалификационного разряда как признания достигнутого уровня должностного роста или выслуги лет, хотя должен подтверждать уровень профессионализма чиновника. Это способствует закрытости государственной службы и гарантирует автоматизм должностного роста. Поэтому я против данного положения законопроекта.

Если же и вводить классные чины, то они должны присваиваться по результатам квалификационных экзаменов, позволяя человеку делать карьеру, оставаясь на прежней должности. Согласно действующему федеральному закону об основах государственной службы, квалификационные разряды присваиваются только по итогам проведения квалификационных экзаменов или аттестации и подтверждают, что человек, находясь на одной и той же должности, за четыре года между аттестациями существенно повысил уровень своего профессионализма. Ведь в служебном положении чиновника, при сохранении им прежней должности, должен отражаться и рост его профессионального мастерства. Этой задаче вполне соответствует механизм квалификационных разрядов. Классные чины предлагаются как сословный знак, автоматически присваиваемый за выслугу лет, что я считаю недопустимым.

Зарплата чиновника должна формироваться, исходя из результатов его деятельности. Должна существовать иерархия окладов, надбавок и гибкость относительно результатов, эффективности деятельности как самого государственного служащего, так и государственного органа. В решении этой задачи многое зависит от того, сумеет ли Министерство экономического развития и торговли обеспечить разработку критериев оценки деятельности государственного служащего, государственного органа по результатам и эффективности.


Евгений ЯСИН:
Всегда ли можно количественно или качественно установить результаты деятельности государственного служащего?


Владимир ЮЖАКОВ:
Думаю, что не всегда.


Евгений ЯСИН:
Это очень важно понимать, когда речь идет о том, что бюджетным учреждениям следует платить за услуги, которые квалифицируются количественно или качественно. Ведь в некоторых сферах сделать это довольно трудно.


Владимир ЮЖАКОВ:
Очень многое будет зависеть от того, насколько продумана будет система оценки результатов деятельности чиновников. Она должна быть предусмотрена для всех должностей. Причем на нижнем уровне карьерной лестницы эти критерии могут быть очень стабильными, например для некоторых должностей – присутствие на рабочем месте и соблюдение всех правил.

Отбор и должностное продвижение чиновников должны осуществляться по результатам независимого публичного конкурса. Решение этих вопросов по усмотрению руководителя годится только в тех случаях, когда он принимает на работу человека, помогающего ему обеспечивать выполнение должностных полномочий, – секретаря или помощника. Я согласен с Борисом Надеждиным в том, что для разных должностей должны быть разные конкурсы. Одно дело – независимый конкурс на пост топ-менеджера органа государственной власти, другое дело – конкурс на должность заместителя структурного подразделения территориального отдела федерального государственного органа. В последнем случае конкурс должен носить более упрощенный характер, а в его механизме должно быть учтено обстоятельство, что далеко не везде найдутся желающие в нем участвовать. Но не объявлять и не проводить конкурс нельзя.


Евгений ЯСИН:
Будет ли конкурс более жесткой процедурой, чем аттестация?


Владимир ЮЖАКОВ:
Я не считаю, что их можно соотносить друг с другом. Надо учитывать и то, что некоторые должности все равно будут замещаться на принципах контракта на неопределенный срок и будут освобождаться не потому, что истек срок договора, а потому, что человек уйдет на пенсию или другое место работы. Ведь нельзя «выдавливать» людей с должностей, которые они занимают. Но аттестация в этом случае должна быть достаточно жесткой.

И проект федерального закона о государственной гражданской службе, и проект федерального закона о системе государственной службы уходят от принципиального момента – открытости конкурсов. Любые поправки по этому вопросу отклоняются. Я считаю, что конкурс должен быть открытым во всех видах государственной службы, тем более – в гражданской. Причем он должен быть открыт не только во вне, чтобы привлекать специалистов со стороны, но и изнутри иерархии государственной службы, чтобы любой чиновник мог претендовать на высокую должность, если он по каким-либо обстоятельствам раньше получил соответствующий опыт работы и имеет соответствующее профессиональное образование. Эти критерии следует внести в список квалификационных требований к разным должностям государственной службы. При определенных условиях, опыт, полученный вне государственной службы, может быть достаточным основанием для замещения должности даже без соответствующего образования.

Что касается разграничения гражданской службы, то мне кажется, что надо отделить назначаемых государственных служащих, которые прямо обслуживают лицо, занимающее государственную должность, от приглашенных чиновников, призванных обеспечить эффективность государственного органа. Примерно об этом же говорил Борис Надеждин. Реестр должностей государственной службы должен быть более дифференцированным, чем сегодня. В нем следует выделить назначаемые должности руководителя секретариата и помощника и конкурсные должности, условно говоря, статс-секретаря, нескольких функциональных заместителей и значимых для проведения политики государственного органа руководителей департаментов. На мой взгляд, одна часть должностей одного и того же значения может быть политической, а другая – карьерной.

Если же говорить о роли гражданского общества, то, по моему мнению, голос общественности должен быть равноправным в нашей политической системе. Но в органы общественного контроля не должны попадать случайные люди, некомпетентные и не владеющие ситуацией, а тем более так называемые «независимые» эксперты, назначаемые руководителем самого государственного органа. Поэтому следует внимательно отнестись к процедуре отбора представителей общественности в органы контроля. Например, пусть в эти комиссии делегируют своих членов представленные в Государственной думе политические партии.


Игорь НИКОЛАЕВ (директор департамента стратегического анализа компании «ФБК»): «Существует слишком большая вероятность того, что без зависимости оплаты труда чиновника от эффективности его работы конкурсы станут простой формальностью»
В своей деятельности государственный служащий в первую очередь должен руководствоваться условиями и стимулами для его результативной и эффективной работы, а не тем, что государство обеспечивает ему правовую и социальную защищенность. Сегодня главная проблема в том, что деятельность подавляющего большинства госслужащих, за исключением незначительной часть руководящего состава, не мотивирована. Поэтому такова работа и эффективность нашего госаппарата.

Гражданская служба не должна давать гарантии пожизненной занятости и автоматического должностного роста. Оплата труда и карьерный рост чиновника должны быть максимально индивидуальны и обусловлены результатами его деятельности.


Евгений ЯСИН:
Это предполагает контрактную систему оплаты труда госслужащих?


Игорь НИКОЛАЕВ:
Мы пришли к выводу, что оплата труда должна быть комбинирована: примерно 50% должен составлять гарантированный должностной оклад, а другая значительная ее часть должна зависеть исключительно от эффективности работы. Во многом мы можем определить показатели эффективности работы госслужащего, которую можно и нужно оценивать.

Сейчас госслужащие аттестуются, по-моему, раз в два года. В частном бизнесе аттестация проходит раз в полгода и гораздо более неформально. Частые аттестации меняют отношение работников к труду, повышают их эффективность. Наша цель повышения эффективности госслужбы противоречит идее пожизненной занятости чиновников.

Что касается отбора и карьерного роста чиновников, то в принципе я целиком и полностью поддерживаю конкурсы. Но меня смущает то, что вряд ли сразу удастся обеспечить зависимость этого хорошего демократичного института от эффективности работы госслужащих. В результате с самого начала он будет дискредитирован. Поэтому я больше склоняюсь к варианту оставлять их проведение на усмотрение руководителей. В первое время ответственность за то, как набирать работников, по конкурсу или нет, должна лежать на руководителе. И только после того как будет сформирована система оценки работы чиновников по результатам, настанет время введения конкурсной системы в полном объеме. Пока же, повторю, существует слишком большая вероятность того, что без зависимости оплаты труда от эффективности работы конкурсы станут простой формальностью.


Евгений ЯСИН:
Прежде чем проводить конкурс, следует описать работу и критерии оценки деятельности человека, претендующего на соответствующее место?


Игорь НИКОЛАЕВ:
Совершенно верно. В отличие от предыдущих выступавших, я считаю, что разграничения карьерных гражданских служащих и политических назначенцев быть не должно, за исключением самого верхнего слоя, нескольких десятков политических фигур. Госслужащие не должны быть политическими назначенцами.


Евгений ЯСИН:
Вы состояли на государственной службе. Пошли бы вы туда, если бы чиновникам не предоставлялись льготы?


Игорь НИКОЛАЕВ:
По всей видимости да.


Евгений ЯСИН:
Потому что вы разделяли определенные позиции, и вас бы взяли не как политического назначенца, но как политического сторонника. В этом заключалась специфика того периода. А в стабильных условиях партии приходят в правительство со своими программами и должны выдвигать таких людей, которые разделяют идеологию этих программ, которым можно доверить их осуществление. Эти люди должны быть в госаппарате?


Игорь НИКОЛАЕВ:
Да, конечно. Но сейчас мы почему-то ориентируемся на политических назначенцев. Естественно, они будут на верхнем уровне административной иерархии. Но чем ниже уровень госслужбы, тем меньше он должен быть политически окрашен.


Алексей СТАРОВОЙТОВ (юрист Фонда развития парламентаризма в России): «Многие нормы представленного законопроекта направлены на закрепление основ открытой модели государственной службы, однако ее не удалось реализовать в полной мере»
Говоря о данном законопроекте, необходимо отметить несколько основных моментов. В первую очередь, довольно компромиссный и эклектический его характер. Как известно, есть различные модели организации государственной гражданской службы. В открытой модели, действующей в Австралии, Канаде, США, Великобритании, первично создание условий и стимулов для эффективной работы госслужащего. Оплата труда определяется в основном результатами работы чиновника. Система отбора кадров для госслужбы осуществляется по результатам независимого конкурса: собеседования и экзаменов, в том числе и письменных, для предварительной оценки профессионализма претендента. И, соответственно, сфера государственной гражданской службы довольно строго контролируется гражданским обществом.

Закрытая модель госслужбы – с иерархической системой отбора кадров, элитарными чертами в системе учебных заведений подготовки чиновников, высоким социальным статусом – существует в Германии, Японии, Франции. К этой модели традиционно тяготеет и Россия. В ней большое значение имеет правовая и социальная защищенность государственных служащих. Оплата труда устанавливается в зависимости от должности и стажа чиновника. Системы же кадрового отбора во всех странах разные: во Франции, к примеру, проводятся конкурсы, а в Германии вообще довольно специфическая модель замещения должностей.

Многие нормы представленного законопроекта направлены на закрепление основ открытой модели государственной службы. В статье 22 есть положение о проведении конкурса при поступлении на госслужбу, формировании конкурсных комиссий. Предусмотрено также проведение аттестаций и квалификационных экзаменов для гражданских служащих. При этом в законопроекте о государственной гражданской службе классные чины, в соответствии со статьей 11, присваиваются госслужащим по результатам квалификационного экзамена. На наш взгляд, это более удачное решение вопроса, чем в статье 14 законопроекта о системе госслужбы, согласно которой главное условие для присвоения классных чинов – прошествие установленного времени пребывания в определенном классном чине, т. е. срок службы.

В законопроекте предусмотрена возможность принятия решения об изменении условий оплаты труда гражданских служащих по результатам аттестации. Содержатся в законопроекте и требования должного служебного поведения (статья 17), соблюдение которых закреплено в числе должностных обязанностей госслужащих. Говорится о создании комиссий по служебному поведению и конфликту интересов. Есть и иные нормы, направленные на закрепление основ открытой модели государственной гражданской службы в России.

Однако в законопроекте не удалось в полной мере реализовать открытую модель госслужбы. Это проявляется в том, что утверждение конкретных деталей, порядка проведения конкурсов, системы должностей и т. д. предполагается осуществлять нормативно-правовыми актами органов исполнительной власти или президента, т. е. регулирование системы государственной гражданской службы передается на уровень нормативно-правовых актов. Это негативная тенденция.

Получается, что данный законопроект, закрепляя наиболее существенные для определения модели госслужбы положения, во многом носит рамочный характер. Как и законопроект о системе государственной службы, он устанавливает скорее общие подходы, реализация которых будет осуществляться преимущественно нормативно-правовыми актами. Поэтому нельзя сказать, каковы будут последствия его реализации и какая именно модель госслужбы в нем заложена до тех пор, пока эти акты не будут приняты. Кроме того, в законопроекте прямо устанавливается ряд исключений из открытой модели госслужбы: значительное число случаев, когда проведение конкурсов не обязательно, расширение объема социальных и иных гарантий для чиновников, отсутствие зависимости между уровнем оплаты и результатами их труда.

Важная проблема данного законопроекта – сравнительно низкая открытость госслужбы гражданскому обществу. В конкурсных комиссиях представители гражданского общества могут составлять не менее четверти так называемых «независимых экспертов». Но сам этот термин спорный, поскольку отбор экспертов осуществляет руководитель органа государственной власти. Кроме того, открытые конкурсы предполагают законодательное закрепление нормы об обязательной публикации перечня вакансий на государственной службе в средствах массовой информации.

Среди принципов государственной службы в законопроекте не устанавливается ее взаимосвязь с гражданским обществом. Дисциплинарной ответственности за игнорирование обращений, предложений, замечаний граждан в законопроекте не предусмотрено, потому что это не входит в обязанности госслужащего. Ведь дисциплинарная ответственность возможна только за дисциплинарный проступок, т. е. ненадлежащее исполнение чиновником своих обязанностей. А в случае установления нарушения должностных обязанностей служебную проверку проводит структурное подразделение этого же государственного органа. Недостаточно сделано в законопроекте и для обеспечения реальной информационной прозрачности государственной службы. Все это существенно снижает значение установленных в нем позитивных и прогрессивных норм.

Оплата труда гражданского служащего, согласно статье 50 законопроекта, устанавливается в зависимости от должности и стажа. Конечно, следовало бы закрепить в законопроекте систему оплаты по результату на основе нормативно установленных стандартов и критериев эффективности деятельности государственных служащих. Однако здесь мы сталкиваемся с проблемой определения формальных критериев оценки результатов – количественных (объема сделанной госслужащим работы) и качественных, содержательных. Например, в Великобритании действует специальная шкала оплаты на основе гибкой прогрессии, основанной на классификации видов работы, выполняемой госслужащими. Количественные критерии оценки результатов деятельности госслужащего можно установить как в Великобритании, по видам государственных услуг, а оценка качества работы может проводиться по результатам аттестации. При этом представляется оптимальным проведение аттестаций не раз в три года, а раз в полгода или в год.

В заключение остановлюсь на системе законодательных актов, которая могла бы помочь реализации этого закона. Прежде всего, надо обеспечить законодательное регулирование структуры федеральных органов исполнительной власти и основных процедур их деятельности, реализации ими государственных функций и оказания государственных услуг, перечень которых также должен быть четко установлен законодательно. Необходимо закрепление норм профессиональной этики чиновников, установление четких правил, регулирующих конфликты интересов на госслужбе. Это может быть реализовано, например, в Кодексе служебного поведения, который сегодня существует в виде законопроекта. Согласно законопроекту о системе госслужбы, каждый закон об отдельном виде государственной службы устанавливает свои требования к служебному поведению. Очень важно создание системы административной юстиции, законодательное обеспечение реальной возможности обжалования действий чиновников в суде. Эти задачи решает законопроект о федеральных административных судах.

В условиях, когда федеральный закон об органах исполнительной власти отсутствует и вряд ли будет подготовлен в ближайшее время, достаточно актуальным представляется законопроект об административных процедурах, который устанавливает общий порядок взаимоотношений чиновника и частного лица, реализации распорядительных, контрольных и иных полномочий. Правила принятия правоприменительных актов выводятся из регулирования должностных инструкций, совершенно закрытых для гражданского общества.

Вся реформа государственной службы должна рассматриваться только в комплексе со смежными законами. Общественные отношения в этой сфере в связи с их особой важностью и значимостью должны регулироваться именно законами, а не иными нормативно-правовыми актами, чтобы представители институтов гражданского общества понимали, какая модель госслужбы будет реализовываться в России.


Евгений ЯСИН:
Можно ли описать в одном законе весь спектр административных процедур, или придется обойтись общими положениями? Ведь функции чиновников столь разнообразны.


Алексей СТАРОВОЙТОВ:
В законе об административных процедурах должен устанавливаться общий порядок принятия решений. Процедура принятия правоприменительного решения в системе гражданской государственной службы более или менее типична и вполне может быть изложена в одном законе.


Евгений ЯСИН:
Есть ли прецеденты включения административных процедур в законодательство?


Алексей СТАРОВОЙТОВ:
Насколько я знаю, в настоящее время существуют два законопроекта об административных процедурах.

Лев ЯКОБСОН (первый проректор Государственного университета – Высшей школы экономики): «Данный законопроект нельзя рассматривать вне политического контекста»
Я один из тех, кто участвовал в написании этого законопроекта и прекрасно понимаю, что это, действительно, вполне компромиссный текст, в котором смешаны различные модели госслужбы. Лично я сторонник открытой модели, но вслед за Евгением Григорьевичем полагаю, что данный законопроект нельзя рассматривать вне политического контекста – места и времени написания и возможного принятия этого закона в рамках реформирования государственной службы. Сегодня государство – это, прежде всего, аппарат. В целом это традиционно для России, поэтому даже если завтра здесь ввести парламентскую республику, то вряд ли роль аппарата уменьшится. Поэтому реформированию аппарата в данном законопроекте уделяется самое пристальное внимание.

Я не думаю, что России более свойственна европейская, закрытая модель государственной службы. Ведь двадцать лет назад у нас просто не было ее как таковой. Любой управленец или главврач был такими же бюрократами, как и чиновники. Именно сегодня мы находимся в точке, в которой возможно формирование бюрократии как замкнутой касты. И пока у нас есть возможности для маневров, надо сделать все, чтобы это предотвратить. У чиновников такая интенция есть, и ей надо жестко противостоять. С учетом того, что законы в России никогда не выполняются на 100%, следует принять по-настоящему радикальный закон о госслужбе, который нельзя было бы полностью выхолостить при исполнении.

Сегодня чиновничество стоит на пороге старения своего кадрового ядра. Речь идет о специфической демографической проблеме бюрократии, связанной с возрастным провалом 1990-х годов. Тогда люди помоложе и поспособнее ушли в бизнес. Это обстоятельство тоже должно стимулировать принятие политических решений.

В нынешних обстоятельствах мы должны стремиться к максимальной радикальности закона о государственной службе. Предельная открытость. Наибольшая гибкость оплаты труда. Неограниченная конкурсность на все должности всех уровней. Да, конкурсы должны быть разных типов, но это уже детали. Главное – провозгласить принцип открытого отбора и максимально привлечь к этому процессу гражданское общество, не смотря на недостаточную его развитость. Включение гражданских организаций в систему контроля над госслужбой будет только способствовать их развитию. Для меня важнее вектор движения, чем состояния. К сожалению, мы принимаем закон не для завтрашней жизни, а исходя из сегодняшних обстоятельств. Поэтому в него следует заложить максимум возможного, пусть это даже не может быть полностью осуществлено сейчас.


Евгений ЯСИН:
Мне показался крайне важным пафос последнего выступления. Нельзя обсуждать детали реформы без понимания ее базового принципа. Соответственно, главное, чтобы принятие данного законопроекта привело к снижению коррупции и повышению эффективности государственного аппарата.


Павел КУДЮКИН (руководитель Центра проблем государственного управления Государственного университета – Высшей школы экономики): «Без активного вмешательства общества в лице политических партий и организованных групп интересов мы не сумеем добиться поставленных целей в реформе государственной службы»
Я тоже принимал участие в разработке этого законопроекта, и очень им недоволен. На мой взгляд, слишком велик разрыв между тем, что должно было быть там написано, и тем, что получилось. Законопроект чересчур сдвинут в сторону текущих интересов чиновничества, их стремления к кастовости и слишком далек от декларируемых нами целей открытости и эффективности государственной службы.

Проблема в том, что работа над этой реформой в закрытом кругу чиновников и экспертов отчасти себя исчерпала. Без активного вмешательства общества в лице политических партий и организованных групп интересов – Российского союза промышленников и предпринимателей, профессиональных объединений, правозащитных организаций и т. д. – мы не сумеем добиться поставленных целей. Впрочем, другая проблема заключается в узости круга экспертов, которые зачастую работают на несколько партий одновременно.

Но в целом я согласен с тем, что надо стремиться к максимальной либерализации этой сферы. Почему конкурсы должен проходить только в рамках одного региона? Они должны быть федеральными. Почему госслужащий должен быть гражданином Российской Федерации? Ведь если у нас не хватает кадров, можно провести международный конкурс, максимально открытый не только по процедурам, но и по кругу участников.

Я полностью согласен с выделенными Борисом Надеждиным тремя категориями госслужащих. Но в этой модели категория руководителей включает три разные группы: заместителей министров, выполняющих политические функции, наемных менеджеров, призванных решать конкретные задачи, и карьерных чиновников, достигших высоких постов. В британской модели госслужбы используются принципиально разные механизмы назначения чиновников на один должностной уровень. Над этим тоже надо работать.

Впрочем, уже очевидно, что основная конкуренция чиновников будет за должности топ-менеджеров. Что касается конкурсов на исполнительную должность, то в каком-нибудь Урюпинске они куда более реальны, чем в Москве, поскольку там это более привлекательно. Сильной чертой советской системы госслужбы был высокий уровень мобильности, в том числе и межрегиональной. Сейчас наша беда в чрезмерной замкнутости аппарата в рамках отдельных субъектов Федерации.


Евгений ЯСИН:
Вопрос о степени либерализации законопроекта носит отнюдь не технический характер. Максимальная либерализация госслужбы будет способствовать формированию новых институтов, а без нее реформа просто утонет в институтах существующих. Но и чрезмерная либерализация вызовет отторжение. Подобная трансплантация институтов просто так не происходит. Я опасаюсь, что недостаточная гибкость закона в отношении конкурсов вкупе с другими радикальными мерами могут привести к их отторжению. Поэтому нам следует предусмотреть тот порог, за которым либерализация перестанет быть эффективной. Но возможно ли реализовать это в законодательстве, тонко и корректно? Представленный законопроект вызывает у меня ощущение, что в нем все наши либеральные новации уже переварены прежней системой.


Андрей КОЛЕСНИКОВ (эксперт компании «ФБК»): «В центре публичной общественной дискуссии следовало бы поставить проблему приватизации чиновника, то есть коррупции»
Если мы хотим принятия более радикального варианта закона о гражданской службе, то следует обратить внимание на публичную общественную дискуссию, которая могла бы этому способствовать. Этот ресурс еще не исчерпан. В центре такой дискуссии следовало бы поставить проблему приватизации чиновника. Ее можно называть и коррупцией, но первый термин более точен для российских условий государственного капитализма, когда в экономике слишком много государства и непонятны границы его административного, политического и хозяйственного вмешательства. Для пользы дела следует инициировать общественную дискуссию. Ведь если компромиссный вариант закона не решает проблемы приватизации чиновника и, соответственно, огосударствления бизнеса, то значит нужно настаивать на более радикальном варианте.

Еще я бы хотел обратить внимание на различия в целях и поведении разного типа госслужащих. Их мотивации стали отчасти похожими на мотивации работников частных компаний. Ведь разница в специфике и характере работы в публичном и частном секторах постепенно сглаживается. Теперь большинство чиновников можно мотивировать материально, хотя денег много не бывает, и поле для коррупции при сохранении административных барьерах все равно останется.

Но есть и та часть чиновничества, которую бизнесу нет смысла приватизировать, которая не может извлечь из своего кресла, своего должностного положения административную или политическую ренту. Для нее надо разработать совершенно иную систему мотивации. Такой чиновник должен быть довольно сильно социально защищен. Речь, разумеется, не идет о сталинско-брежневской пайковой системе и мотивациях, характерных для экономики дефицита. Но какой-то социальный пакет, хотя бы на нынешнем весьма скромном уровне, существовать должен. Тем более что он есть в частных компаниях, где большое внимание уделяется медицинскому страхованию. Эта часть дешевых социальных услуг должна, наверное, сохраняться, чтобы ее наличие мотивировало низовую часть чиновничества, которая все равно останется низкооплачиваемой, но без которой аппарат не будет справляться с документооборотом и делопроизводством.


Михаил ДМИТРИЕВ (первый заместитель министра экономического развития и торговли РФ): «Если представленный на рассмотрение в Государственную думу законопроект о государственной гражданской службе будет принят, то административная реформа просто не состоится»
Я хотел бы высказаться по существу представленного законопроекта и сформулировать целый ряд проблем, который он создает в более широком контексте предстоящей административной реформы, тесно с ним связанной.

Позиция Министерства экономического развития и торговли состоит в том, что в законопроекте по-прежнему есть существенные недостатки, он ни разу не был согласован без замечаний. Последний вариант закона, направленный в комиссию по реформе госслужбы под руководством Михаила Касьянова без согласования с нашим министерством, содержит еще больше проблемных моментов, чем тот, к которому мы готовили поправки.

Этот законопроект можно разделить на три основных блока: мотивация, связанная с оплатой труда, вопросы найма и увольнения, вопросы транспарентности и регулирования этического поведения. Наиболее серьезные проблемы связаны с мотивацией оплаты труда. Этот вопрос в итоговой редакции законопроекта не решен в принципе. Бюджетирование оплаты труда по результатам сделано фактически невозможным из-за привязки этой формы оплаты к особому типу срочного контракта, который по другим нормам законопроекта устанавливается только в исключительных случаях. Доля переменной части в остальном фонде оплаты труда не просто минимальная – 20% . Она даже снизилась по сравнению с фактическим уровнем премиального фонда, установленном сейчас во многих ведомствах. Поэтому законопроект не только не содействует, но и становится преградой на пути реализации важнейшего компонента административной реформы – перехода к бюджетированию ведомств на основе оценки объемов выполняемых функций и результатов их деятельности. В таком бюджетировании просто не будет смысла, если оно не будет связано с мотивацией госслужащих.

Законопроект содержит существенный шаг вперед, провозглашая конкурсные процедуры основной формой найма сотрудников ведомств. Но в положении о конкурсах есть множество исключений, которые позволяют их не проводить. Например, сделана оговорка, что конкурс не проводится при найме на ряд должностей, связанных с выполнением секретных видов работ и доступом к государственной тайне. А в условиях найма государственных служащих указывается, что основанием для отказа в принятии на госслужбу является отказ нанимаемого взять на себя обязанности по обеспечению сохранности государственной тайны. Предполагается, что любая государственная должность связана с доступом к государственной тайне. Это в корне неверно. Но совокупность этих двух положений позволяет проводить найм на государственную службу без конкурсных процедур вообще.

Как правильно отметил Владимир Южаков, такого рода связок в законопроекте много. Хотя конкурс формально провозглашен превалирующей формой найма, на практике он скорее будет исключением. Руководство органов государственной власти скорее откажется от конкурсных процедур, необязательных, обременительных административно и препятствующих реализации патерналистских кадровых решений. И пока можно будет легально конкурсы не проводить, конечно же, этими возможностями будут широко пользоваться, зачастую – в ущерб эффективности работы государственных органов.

Более сложные проблемы связаны с вопросами увольнения. Вопросы увольнения и случаи гарантированного найма трактуются в некоторых случаях шире, чем в трудовом законодательстве, что особенно ярко проявляется в отношении реорганизации государственных органов. Согласно законопроекту, уволить госслужащего в рамках реорганизации будет почти невозможно, поскольку как минимум за два месяца до этого следует предупредить профсоюзный орган. Получается, что президент, принимая решение об административной реформе, за два месяца до этого должен уведомить профсоюзы.

Кроме того, уволить госслужащего с должности при реорганизации возможно только при сокращении этой должности, а не функции, которую он исполняет. Если, условно говоря, изменен профиль подразделения, например кадровый департамент преобразован в финансовый, то, согласно законопроекту, кадровик должен будет заниматься бухгалтерией, потому что его нельзя уволить иначе как через многоступенчатую процедуру аттестации. Да и она содержит множество административных ограничений, которые не позволяют проводить ее в массовом и оперативном порядке. Если эти положения законопроекта будут утверждены до проведения административной реформы, намеченной на 2004 год, то я не представляю, как мы будем ее проводить. Если законопроект будет принят, то административная реформа просто не состоится. Кроме того, он противоречит другим важным задачам реформы исполнительной власти.

Что касается транспарентности, то в представленном проекте закона чиновники впервые согласились с введением сторонних людей, не государственных служащих, в очень деликатные для них сферы, такие как конкурсные комиссии, комиссии по конфликту интересов, служебному поведению. Это положение очень нехарактерно для госслужбы, и его было психологически непросто принять. Однако чиновниками был сделан колоссальный интеллектуальный прорыв: представители общественности вводятся в контролирующие госслужбу органы в таком формате, в котором эта мера не принесет результатов. «Независимые» члены контролирующих комиссий назначаются руководителем государственного органа вместо того, чтобы делегироваться определенными общественными организациями.

Когда представители нашего министерства оспаривали это положение, нам говорили, что гражданское общество в стране незрело, а эти механизмы делегирования нереализуемы. На практике же существует целый ряд институтов, где подобные механизмы работают – например, избирательная комиссия, суды присяжных. Наконец, действует трехсторонняя комиссия, состоящая из профсоюзов и работодателей, рабочие органы которой формируются путем делегирования представителей разных сторон, ведущих себя вполне независимо. Кроме того, существуют органы саморегулирования, общественные организации, профессиональные ассоциации в различных сферах деятельности. Сейчас аналогичная модель отрабатывается на примере формирования общественного совета по инвестированию пенсионных накоплений, членов которого назначают не чиновники, а организации гражданского общества. Мы не вправе их контролировать, за исключением проверки на предмет конфликта интересов.

То, что в законе не реализован принцип представительства в государственных органах общественных организаций, создает серьезную опасность дискредитации конкурсных процедур и процедур контроля этического поведения. Если комиссия формируется на условиях, допускающих механизмы круговой поруки, то она работает вхолостую и, по сути, является гигантским и совершенно нерезультативным административным обременением чиновников ненужной работой. Эта опасность в процессе работы над законопроектом – и здесь я соглашусь с коллегами из Высшей школы экономики – возникла, в том числе и потому, что роль общества, как главного потребителя услуг государственной службы, оказалась в нем недостаточно представлена.

Подобная ситуация сложилась и во время обсуждения первых нормативных актов по информационной открытости. Пока оно шло внутри госаппарата, нам постоянно и даже убедительно доказывали, что в условиях информационной открытости работать нельзя. Поэтому в декабре 2002 года это постановление не было принято на заседании правительства. Но все изменилось после того, как к обсуждению подключились СМИ. Тогда выяснилось, что в обществе практически нет сил, которые поддержали бы идею прежней закрытости государства, что политически эта позиция не защищаема и что только чиновники неполитического уровня готовы ее отстаивать. Как только вопрос переходит на уровень политической ответственности, во властных структурах возникает понимание того, что чисто чиновничьи аргументы здесь не приемлемы и не применимы. Поэтому работу над реформами надо выводить за пределы правительственных коридоров и придавать ей более публичный характер. Это в интересах как самого государства, так и общества.


Ирина ХАКАМАДА (заместитель председателя Государственной думы РФ, сопредседатель партии СПС): «Если мы намереваемся провести реформу по разделению общества и власти и сокращению государственных функций, то надо принять новый закон о госслужбе, абсолютно противоположный представленному проекту»
Поскольку я не специалист и ничего не понимаю в деталях, то я буду говорить об этом законопроекте с политических позиций. Если мы хотим оставить власть такой, какая она есть, то новый закон о госслужбе, в каком бы виде мы его не приняли, все равно не будет работать. Если же мы намереваемся провести реформу по разделению общества и власти и сокращению государственных функций, то надо принять новый закон о госслужбе, абсолютно противоположный представленному проекту.

В законе на последнем месте должна стоять социальная защищенность чиновника, на первом месте – стимулирование его деятельности. Вознаграждение его труда должно быть исключительно денежным, без каких бы то ни было «договорных», «серых» услуг. Только тогда с государственной службы уйдут люди, занимающие свои должности из-за дачи, машины, хорошего медицинского обслуживания. Чиновникам должны полагаться большие зарплаты и больше ничего. Причем оплата труда должна производиться по результату его деятельности с максимальной индивидуализацией.

Следует определить механизмы увольнения госслужащего, но в то же время дать ему и гарантии сохранения должности, если профессионально он ей соответствует, чтобы руководитель подразделения не мог уволить сотрудника за несовпадение их мнений. Ведь страх чиновников перед творческой работой невозможно преодолеть. Когда я работала в правительстве, я пыталась организовывать «мозговые штурмы», говоря сотрудникам: говорите все, что хотите по этому поводу, вас никто не уволит. Но они оказались абсолютно не готовы к принятию быстрых и творческих решений.

Я согласна с тем, что обязательно надо разграничивать карьерных гражданских служащих и «политических назначенцев». К числу последних относятся премьер-министр, министры и все их заместители, поскольку они оказывают существенное влияние на процесс принятия решений. И если должность заместителя министра не будет политической, если в министерствах не будет единой команды с единой системой ценностей, то каждое постановление станет рядом компромиссов, и в сущности уже никому не будет нужно. Классический пример – налоговая реформа, которая была сведена к череде компромиссов. Теперь даже бизнес отказывается от каких-либо изменений, потому что государственное администрирование не успевает за ними, документы не приходят во время. Назначения на должности следует проводить по результатам конкурсов с участием представителей гражданского общества.

Выскажу ряд соображений, которые многим могут показаться радикальными. Все последние управленческие концепции сводятся к тому, что XXI век – время разрушения вертикального управления. Сегодня оно не эффективно ни в крупных корпорациях, ни в государственных системах. Когда проанализировали феномен компании «Microsoft», выяснилось, что она работает столь эффективно не потому, что Билл Гейтс – гениальный управленец. Напротив, система управления в компании выстроена в нарушение всех базовых основ управленческой науки. Просто Билл Гейтс уничтожил статусную вертикаль и позволил каждому работнику, вплоть до уборщицы, приходить к нему со своими идеями, т. е. создал интеллектуальную горизонталь. Из этих идей он и выбирал наиболее продуктивные для рынка.

Я уверена, что в условиях России, в которой бюрократия и неэффективное управление угрожает самому существованию страны, нам придется выбирать даже не между англосаксонской и континентальной моделью государственного управления, а становится на более радикальную позицию. Высший уровень власти – это политические назначенцы, а основное управленческое звено – топ-менеджеры, которым должны предоставляться рекомендательная система чинов, общий фонд заработной платы и… полная свобода действий. Пусть они нанимают, кого хотят, работают, как хотят, но отвечают за это головой. И по результатам их работы контракт с ними либо продлевается, либо разрывается. С принятием такой жесткой управленческой модели все, что написано в представленном законопроекте, приобретает рекомендательный и упрощенный характер. Наибольшая ответственность за работу системы госслужбы должна лежать на топ-менеджерах и «политических назначенцах».

Разумеется, описанная мной система предусматривает и изменение функций правительства. Оно уже не сможет, как сейчас, заниматься всем на свете: и распределением кредитов, и стимулированием экономики, и руководством государственными унитарными предприятиями. Правительство должно быть компактным, а его функции – строго ограничены. В результате мы получим легкую и удобную систему, предусматривающую огромную ответственностью управленческого звена. Ведь один человек в силу своего интеллекта, ума и способностей может решить поставленную перед ним задачу с тремя руководителями департаментов, а другому понадобится двадцать пять. Как и в частных компаниях, на госслужбе каждый менеджер сам должен выстроить свое штатное расписание и платить сотрудникам деньги. Ведь нанимаемые им работники должны от него зависеть, иначе они не будут ему подчиняться. Я сталкивалась с этим в правительстве, когда на меня моим же подчиненным было плевать, потому что их место было им гарантировано, а в случае аттестации все знали, кто войдет в аттестационную комиссию.

В целом мой вариант реформы гражданской службы достаточно радикален. Он практически исключает проведение конкурсов и аттестационных комиссий. Но если не отказываться от конкурсов, то следует их проводить в два этапа. Первым этапом должно быть анонимное тестирование, разное для каждой должности, направленное на выявление элементарных способностей человека. Прошедшие тестирование допускаются к публичному конкурсу, когда кандидаты лично предстают перед членами конкурсной комиссии. Ведь нельзя полагаться на нее целиком и полностью. Даже в школах введены тесты, на основании которых детей принимают в институты. Почему бы не использовать этот же механизм и при приеме на госслужбу?


Михаил ДМИТРИЕВ:
Технология проведения конкурсов не исключает подобного предварительного отбора.


Ирина ХАКАМАДА:
Для меня принципиально не увлекаться конкурсами, должностями и чинами, а назначить топ-менеджера и заставить его отвечать за свое подразделение по полной программе. Организация конкурсов и проведение комиссий должны носить рекомендательный характер, а их применение зависеть от самих топ-менеджеров.


Михаил ДМИТРИЕВ:
Проведение конкурса при заключении контракта с топ-менеджерами сделает этот процесс открытым и даст возможность квалифицированным специалистам из негосударственного сектора претендовать на эти должности.


Евгений ЯСИН:
Как бывший бюрократ я могу сказать следующее. В аппарате кабинетного чиновничества должна храниться память поколений. Это трудно передаваемая ценность. Суть ее в некой совокупности неформальных знаний, которую нельзя ни записать, ни выучить, которая передается от одного поколения чиновников другому. Можно нанять очень профессиональных менеджеров, но даже самые лучшие из них без специальной подготовки не смогут стать, например, статс-секретарем Министерства иностранных дел. А в самом МИДе найти подходящего человека невозможно, потому что там есть та самая генетическая память. Чиновники хорошо понимают это, поэтому и борются за сохранение прежней системы.


Ирина ХАКАМАДА:
В целом я согласна с вами. Но топ-менеджер проходит конкурс и заключает контракт, по которому получает сумасшедшие деньги и несет огромную ответственность. Вряд ли можно будет победить в конкурсе, не зная азы управления. Поэтому топ-менеджер не будет сразу же увольнять весь аппарат. Сначала он заберет у него всю информацию, а потом будет постепенно менять кадры. Ведь если он разгонит весь старый аппарат, приведет новых людей, но в результате не справится с решением поставленных перед ним задач, то контракт с ним будет разорван. Впрочем, надо оговорится, что речь не идет о МИДе, силовых министерствах, а также тех, кто подчиняется непосредственно президенту (премьер-министре и его основном окружении).


Евгений ЯСИН:
Наша дискуссия навела меня на мысль, что закон о госслужбе должен предоставлять возможность выбора той или иной модели в зависимости от конкретного министерства и выполняемой им функции. Ведь в одном случае наиболее оптимальным будет нанять топ-менеджера, в других – опереться на традиции ведомства, память поколений, а в третьем – руководствоваться политическими соображениями.


Владимир ЮЖАКОВ:
Действительно, подход должен быть достаточно вариативным в отношении как разных видов должностей, так и разных государственных органов и даже структурных подразделений. При этом определение алгоритма выбора нельзя отдавать на откуп «иных нормативно-правовых актов», а фактически самих чиновников. Если этот механизм не будет определен в законе, то он просто не будет действовать.

В это упирается и вторая важная проблема – учреждение должностей государственной службы. При всей вариативности и ради нее, они должны устанавливаться только единым законом – реестром должностей государственной службы. Только тогда этот процесс будет под контролем, а процесс формирования системы должностей государственной службы не будет размыт и оторван от решения проблемы эффективности государственных органов «иными нормативно-правовыми актами» и другими законами. Именно утверждаемый законом реестр должностей государственной службы должен гарантировать их дифференциацию, учитывающую все то, о чем здесь говорилось сегодня.


Лев ЯКОБСОН:
Я считаю важным нашим достижением то, что в концепции закона предусматривается эта вариативность, в частности идея экспериментов. Ее часто воспринимают как некий компромисс, но это не так. Мы исходили из того, что мы не знаем и, возможно, никогда не узнаем, каким должен быть государственный аппарат. Поэтому надо открыть максимальные возможности для экспериментов, а значит вариативности. Подчеркну, что это положение уже одобрено президентом. Однако в законе оно реализовано крайне непоследовательно. Формально вариативность допускается, но основная часть законопроекта прописана очень подробно и практически исключает эксперименты.

Что касается радикализации реформы, то я не готов сразу согласиться с предложениями Ирины Хакамады. Но сейчас мы находимся на развилке. Завтра аппарат будет другим, поскольку нынешние кадровые чиновники уйдут на пенсию. Поэтому консервативная позиция абсолютно бесперспективна. В России сложилась уникальная ситуация, создающая уникальные проблемы, но в то же время предоставляющая уникальные возможности. В ближайшие годы произойдет ротация кадров в государственном аппарате, поэтому сейчас нам следует стремиться к наибольшей гибкости и расширению поля для экспериментов.

Во многом драматургия ситуации объясняется совмещением двух разных направлений в реформе государственной службы, определенных еще в техническом задании президента. Целью реформы было объявлено сохранение единства и повышение эффективности государственной службы. Но эффективность в армии и в гражданской службе – совершенно разные вещи. Это существенно усложнило разработку законопроекта. Мне представляется чрезвычайно важным наличие некоего общего определения человека, находящегося на службе у государства, которое бы предусматривало предоставление ему определенного статуса и гарантий. Но важно понимать, что современный чиновник – скорее менеджер, чем офицер. И это принципиальное политическое положение обязательно должно присутствовать в законопроекте.


Павел КУДЮКИН:
Мы достаточно многого добились, убедив участвовавших в разработке законопроекта госслужащих и экспертов, принять нашу концепцию. Ведь у каждого госслужащего свои пределы понимания административной реформы. У него есть свои интересы, и даже если его теоретически убедить и заставить говорить правильные слова, это не значит, что участвуя в разработке законопроекта он не будет учитывать своих личных интересов.


Михаил ДМИТРИЕВ:
Разумеется, госслужащие не могут сами себя реформировать. Ведь они не являются представителями политической власти. Подобные решения может принимать министр, отвечающий перед обществом. Чиновники же просто не чувствуют политической ситуации.


Павел КУДЮКИН:
Кроме того, мы столкнулись с тем, что в ходе работы в законопроект вносилась какая-то закулисная, аппаратная правка, несогласованная и идущая вразрез с обсужденными и одобренными рабочей группой деталями.


Владимир ЮЖАКОВ:
Приведу пример. При обсуждении законопроекта первый заместитель руководителя администрации президента Дмитрий Медведев дважды соглашался с предлагаемыми мной поправками, касающимися реестра должностей. Дважды разработчикам закона и чиновникам поручалось его написать, и дважды ничего не было сделано.


Игорь НИКОЛАЕВ:
Мне кажется, если мы хотим реализовать идею конкурсного приема на госслужбу, то политически и тактически надо поступать немного по-другому. В первую очередь следует говорить о том, что закон должен повышать эффективность работы чиновника. Тогда и проведение конкурсов станет необходимостью. Ведь они нужны именно для того, чтобы на госслужбу приходили наиболее достойные. Без механизмов стимулирования эффективности конкурсы будут профанацией. Сейчас есть тендеры на государственные закупки, но они не более чем фикция.


Михаил ДМИТРИЕВ:
По поводу проведения конкурсов на государственные закупки товаров и услуг я могу сказать следующее. Все понимают, что сегодня эта процедура эффективно не реализуется. Тем не менее, Министерство экономического развития и торговли реагирует на это ужесточением процедуры и поиском эффективных решений, но ни в коем случае не отказом от этого механизма. Одна из наших рекомендаций – дальнейшее ужесточение системы контроля над проведением конкурсных закупок. Ведь чиновники отказываются от конкурсной процедуры сплошь и рядом, откровенно нарушая закон.

Я согласен с тем, что наличие стимулов добиваться результатов, безусловно, повысит качество конкурсов. Но если бюджетирование по результатам будет введено в отсутствие законодательно закрепленных процедур, то возникнут проблемы с эффективностью этого процесса. Повторю, что введение конкурсов на государственные закупки, пусть сделанное не лучшим образом, впоследствии не привело к их ликвидации. Поэтому надо не бояться таких ситуаций, а постепенно внедрять эффективные механизмы. Почти всегда введение новых процедур сопряжено со сложностями, но упраздняют эти процедуры крайне редко. У нас до сих пор не отменена процедура аттестации, почти не применяемая на практике, а чиновники даже стремятся закрепить ее в новом проекте закона о госслужбе.


Евгений ЯСИН:
Мне кажется, что процедура конкурса не соответствует нашей системе и нашему менталитету. В любом случае надо искать другие открытые способы обновления госаппарата, чтобы каждый новый начальник не мог дать должность в аппарате своему человеку, который бы контролировал теневые потоки.


Михаил ДМИТРИЕВ:
Если найм на госслужбу будет проходит по результатам конкурсов, то сделать это будет гораздо сложнее. Сейчас заместители министров практически не сменяемы. Но на уровень коррупции в министерстве в целом это практически не влияет. Кто воровал, тот ворует и будет воровать. Для изменения этой ситуации должна быть создана система, ориентированная на выявление и предупреждение злоупотреблений на как можно более ранних стадиях. Этому будут способствовать и повышение транспарентности, и эффективные механизмы предупреждения конфликта интересов.


Евгений ЯСИН:
Если в законе о госслужбе не будут заложены моменты, необходимые для преодоления коррупции, то она не будет преодолена никогда. Одно из таких узких мест – недостаточно высокие гарантии. Чиновник будет дорожить своим местом, если цена это должности превысит аналогичное предложение в частном секторе. В большинстве демократических стран проблема коррупции решается именно таким способом.

Сегодня политическая организация управления государством осталась такой же, как при советской власти. Советская же власть копировала структуру госаппарата с императорского двора. Нынешняя администрация президента просто подменяет политические партии, концентрирует в себе политические интриги. При этом она выступает как бы от имени президента. В результате бюрократия может говорить все, что угодно, от имени президента, не неся за это никакой ответственности. И это лишь одно из доказательств сохранения имперской авторитарной традиции, которую сегодня мы должны преодолеть. Следует избавить политиков от избыточных функций, следует стимулировать ответственность управленцев среднего звена. И в этих действиях не надо бояться радикализма. Иначе в России всегда будет править царь, а остальные институты останутся абсолютно бессмысленными.


комментарии ()


Только зарегистрированные и авторизованные пользователи могут оставлять комментарии.
Авторизуйтесь, пожалуйста, или зарегистрируйтесь, если не зарегистрированы.
Rambler's
	Top100
Яндекс.Метрика