Просим внимания! Вы находитесь на страницах архивной версии сайта. Перейти на новый сайт >>

Поиск по сайту:

Сделать стартовой страницей

Дискуссии

Местное самоуправление в России

03.04.2003

Фонд «Либеральная миссия» совместно с Институтом экономики города начинает проект «Местное самоуправление в России» под руководством Надежды Косаревой. В преддверии второго чтения в Государственной думе законопроектов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» мы представляем вашему вниманию стенограмму семинара в рамках этого проекта, в ходе которого эксперты обсуждали плюсы и минусы предложенной концепции реформы. В обсуждении приняли участие Вадим Бондарь, Виктор Доркин, Надежда Косарева, Алексей Лавров, Сергей Митрохин, Ирина Стародубровская, Олег Сысуев, Илья Трунин. Первый круг обсуждения был посвящен позитивным сторонам законопроектов. Во втором круге обсуждались угрозы и риски их принятия.

Также представляем Вашему вниманию аналитические материалы по данным документам
Института экономики города, Национального демократического института (США) и Агентства муниципального и регионального развития.


Оглавление:

1.Каковы политические и экономические выигрыши реформы местного самоуправления?
2. Каковы политические и экономические риски реформы местного самоуправления?
Фонд "Институт экономики города". Проблемы реформы местного самоуправления
Национальный демократический институт. Сравнение законопроекта "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с одноименным действующим федеральным законом 1995 года.
Агентство муниципального и регионального развития. Тезисы основных замечаний по законопроекту "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
Агентство муниципального и регионального развития. Решает ли проект закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" задачу реализации прав граждан и создания эффективной системы управления в России?

1.Каковы политические и экономические выигрыши реформы местного самоуправления?

Евгений ЯСИН:
Проблема местного самоуправления, с моей точки зрения, сегодня является приоритетной. Без продвижения в этом направлении мы не сможем решить многие другие вопросы. Российскому обществу всегда была свойственна пассивность. Население привыкло, что им командуют, а потому не настроено отстаивать свои интересы. В свою очередь власть каждый раз указывает на такую его пассивность, утверждая, что в стране ничего сделать нельзя без централизованного управления сверху. Сейчас на рассмотрении в Государственной думе находится закон об общих принципах организации местного самоуправления, а также поправки в Налоговый и Бюджетный Кодексы, которые могут законсервировать существующую централизацию власти, а значит, надолго закрепить и положение вещей в стране, и уровень ее развития.

Начиная проект о местном самоуправлении, Фонд «Либеральная миссия» рассчитывал заинтересовать общественное мнение этой проблемой, чтобы бюрократы и депутаты под видом реформ опять не приняли бы какой-нибудь фиктивный документ, на который общество не обратит внимание. В нынешнем варианте закона о местном самоуправлении мне видится серьезная проблема: там не сказано, когда должны быть сделаны необходимые изменения в Налоговом и Бюджетном Кодексах. Это рассогласовывает экономическую и политическую часть реформы. Поэтому нынешний проект закона лично меня не устраивает. Но наше обсуждение мы начнем с оценки положительных моментов реформы местного самоуправления.


Алексей ЛАВРОВ (руководитель бюджетного департамента Министерства финансов РФ): «Принятие представленных законопроектов даст нам шанс создать систему бюджетного федерализма»
Cегодня в межбюджетных отношениях во главу угла ставится выравнивание межбюджетной обеспеченности. Непонятно, почему так происходит: оттого ли, что в законе это положение описано более подробно, или оттого, что эта сфера требует более тщательного регулирования на федеральном уровне. Ведь самостоятельность местных бюджетов может быть обеспечена совершенно другими способами. Например, сейчас местные бюджеты не получают налоговых отчислений. Но это нужно менять не в законе об общих принципах организации местного самоуправления, а в Налоговом Кодексе.

В законопроекте перечислены источники местных бюджетов – средства самообложения и местные налоги. Именно в такой последовательности, чтобы подчеркнуть: как можно большая часть местного бюджета должна наполняться местными налогами. Из этого и надо исходить. Например, налог на имущество предприятий, сейчас региональный, по моему мнению, должен быть местным. Давайте обсуждать это, пытаться решить эту задачу, преодолевать желание заинтересованных лиц оставить этот налог региональным. Подобные задачи носят практический характер, и их решение, на мой взгляд, снимет значительную часть претензий по поводу недостаточной финансовой обеспеченности и самостоятельности регионов.

Закрепление Бюджетным Кодексом норматива отчислений от федеральных налогов F- мечта местного самоуправления. Уже лет десять говорится об этом, предлагаются варианты местных отчислений подоходного налога, налогов малого бизнеса, но почему-то процесс опять стоит на месте. Давайте обсуждать и отчисления других федеральных налогов. Или таких возможностей у нас просто нет?

Межбюджетная часть законопроектов полностью повторяет программу развития бюджетного федерализма, которой уже полтора года. Мы, конечно, можем сейчас начать обсуждать, почему нужны единые, гарантированные, самостоятельные нормативы и защита от мандатов. Одна из претензий к разработчикам законопроекта заключается в том, что им не надо лезть в сферу Бюджетного и Налогового Кодексов. Но именно для того, чтобы подчеркнуть необратимость этих изменений, предъявить жесткие требования к бюджетному и налоговому законодательству, сейчас, на стадии принятия политических решений, было решено включить в законопроект достаточно большие и сложные главы об экономических основах местного самоуправления. Никаких принципиальных новаций в этих главах нет, они всего лишь закрепляют принципы, давно уже обозначенные в программе бюджетного федерализма. И если мы принимаем данную концепцию, то надо уже сейчас думать о ее реализации. Принципиальных недостатков с точки зрения межбюджетных отношений я в ней не вижу.

Вообще представленные законопроекты надо рассматривать в пакете. Тогда мы сможем отметить главный плюс: их принятие даст нам шанс создать систему бюджетного федерализма, и другого такого шанса уже не будет. Если же эти законы не будут приняты, то нам придется забыть о нескольких вещах.

Во-первых, об автономии региональных и местных бюджетов и их собственных доходов.

Во-вторых, об отмене обеспеченных мандатов и о предложенной в законопроекте жесткой защите нижестоящих бюджетов от этих мандатов. Причем речь идет не только о субвенциях. Каждый год региональным или федеральным законом о бюджете вводятся делегированные полномочия. Если же нет субвенций, то нет и закона.

В-третьих, о бюджетных отчислениях в региональные и местные бюджеты. Сложно представить, какое жесточайшее сопротивление в Министерстве финансов и правительстве вызвало введение этих нормативов. Если мы от этого откажемся, в лучшем случае Министерство финансов удастся уговорить на нормативы отчислений в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации с правом субъектов на их изменение.

Финансовая помощь на федеральном уровне законодательно будет закреплена. Но если законопроекты не будут приняты, то, в-четвертых, нам придется отказаться от новых и, на мой взгляд, очень перспективных способах выравнивания бюджетов муниципалитетов. Ведь прямой запрет на их выравнивание по расчетам и дефициту будет существовать до тех пор, пока мы не внесем соответствующих изменений в Бюджетный Кодекс. Сейчас в законопроектах говорится о том, что нельзя выравнивать бюджеты муниципалитетов по расчетному дефициту, а следует вычислить их бюджетную обеспеченность, причем не сложным способом через налоговый потенциал, а простыми схемами, успешно применяющимися в десятках регионов, такими, например, как подушевое выравнивание.

Впрочем, и тогда останется дифференциация нормативов, а муниципалитеты будут интенсивно выравниваться под предлогом больших социальных обязательств, в то время как их просто будут водить на финансовом поводке, манипулируя различными политическими интересами. Существующую схему дифференциации нормативов нельзя сломать в одночасье, но с принятием законопроектов она вводится в жесткие рамки подушевого выравнивания. Сначала будет производится расчет определенного налога на душу населения, а он будет закреплен дифференцированно и только как часть трансферта, заменяющего норматив финансовой помощи.

В-пятых, нам придется забыть о муниципальных и региональных казначействах. В правительстве считается, что должна быть единая система федерального казначейства на всех бюджетных уровнях. В законопроекте же записано право на муниципальное и региональное казначейство.

В-шестых, мы забудем о том, что Министерство по налогам и сборам должно предоставлять местным и региональным властям элементарную статистику.

В-седьмых, мы забудем и о любых процедурах оздоровления региональных и местных бюджетов. Единственное, что может сделать сейчас беспомощная временная финансовая администрация - направить санкционный план на утверждение закона вышестоящему органу власти. Во все остальное время она должна заниматься улаживанием договоренностей с кредиторами, любой из которых может заблокировать все ее счета. В законопроекте предлагается механизм оздоровления и защиты, который, абсолютно не несет в себе угрозы банкротства регионов, почему-то ставящейся в вину лично Дмитрию Козаку средствами массовой информации.

И последний плюс законопроекта - отрицательный трансферт, также вызвавший бурю эмоций в СМИ во время первого чтения в Государственной думе. Отрицательный трансферт позволяет отдать местным бюджетам множество местных налогов и отчислений от федеральных налогов по единым нормативам. Без этого механизма налоги и нормативы будут крайне малы, поскольку развитие регионов крайне неравномерно. После жесткого закрепления правил изъятия этих отрицательных трансфертов Бюджетным Кодексом можно смело идти на резкое увеличение нормативов, поскольку регионы с муниципалитетами этот вопрос всегда урегулируют.


Евгений ЯСИН:
Входит ли в число поправок в Бюджетный Кодекс принцип «один бюджет – один налог»?


Алексей ЛАВРОВ:
К сожалению, ввести его пока не удастся. Но нужно как можно ближе подойти к осуществлению этого принципа. Прежде всего, принять решение об уровне налога на имущество предприятий и организаций, о котором я уже говорил. Все остальные нормативы придется устанавливать до тех пор, пока мы не решим, может ли подоходный налог быть региональным. На мой взгляд, это возможно уже сейчас, но, думаю, никто из авторов налоговой реформы не разрешит регионам вводить налог по плоской ставке до 13%. Можно ли разделить налог на прибыль на федеральную и региональную части? По моему мнению, можно уже сейчас. Но, к сожалению, авторы налоговой реформы считают, что это усложнит налоговое администрирование: предприятиям будет сложно рассчитывать, платить.

Пока большинство налогов выплачивается не физическими, а юридическими лицами по месту их размещения, очень сложно будет перейти к принципу «один бюджет – один налог». Но примерно половину пути можно пройти уже сейчас, жестко установив нормативы в Бюджетном Кодексе и, насколько это возможно, закрепив определенные налоги за одним уровнем власти. Такой подход, однако, вызывает серьезную критику. Основной аргумент оппонентов этих мер в том, что Министерство по налогам и сборам совершенно не контролируется региональными и местными властями, которые при существующем положении вещей просто не смогут собирать налоги в местные и региональные бюджеты.


Евгений ЯСИН:
Вспоминается риторический вопрос: стакан наполовину пуст или наполовину полон? Если в законопроекте записывается принцип «один бюджет – один налог», а затем постепенно, с переменным успехом реализуется, то это значит, что стакан наполовину полон. А если исходить из того, что сейчас введение этого принципа невозможно по ряду причин, но надо попытаться реализовать его исподволь, то стакан наполовину пуст, потому что без реализации принципа в целом нельзя гарантировать реализацию его отдельных составляющих.


Алексей ЛАВРОВ:
Мы предлагаем внести в Бюджетный Кодекс запрет на расщепление региональных и местных налогов. Но, к сожалению, и этих налогов не хватит для того, чтобы сбалансировать местные бюджеты, которым придется прибегать к отчислениям от федеральных налогов.


Олег СЫСУЕВ (президент Конгресса муниципальных образований РФ): «Поселенческая модель дает нам возможность в законодательном порядке насадить демократию в самых отдаленных местах и заставить людей заняться самоорганизацией»
Предложенный законопроект, определенно, сворачивает местное самоуправление, достаточно бурно развивавшееся с первой половины 1990-х годов до 1998 года. Этот процесс происходит, в то время как новый президент в своих посланиях произносит гораздо более правильные, либеральные, демократичные, основанные на понимании основ гражданского общества слова, чем президент прежний. Однако в действительности местное самоуправление лишается экономической базы. Сиюминутные экономические проблемы вынуждают вышестоящие власти зажимать его, а в результате теряется инициатива снизу.

Мне кажется, что очень трудно рассматривать закон о местном самоуправлении без учета изменений в Налоговом и Бюджетном Кодексах. При определенном развитии событий, он может стать крайне опасным и разрушительным и никогда не вывести Россию на путь западного демократического развития местного самоуправления. Однако возможны и позитивные сценарии развития событий, о которых я и хотел бы поговорить.

Я не рассматриваю этот законопроект как закон об управлении или межбюджетных отношениях. В первую очередь его следует рассматривать как закон о гражданском обществе. Во внедряемой поселенческой модели предусмотрено, с одной стороны, существование в каждом поселении определенных условий всенародного избрания людей, а с другой – усиления представительных органов власти. Здесь не столь важно распределение полномочий, хотя, как мне кажется, оно не сильно отличается от нынешнего. Такая модель дает нам возможность в законодательном порядке насадить демократию в самых отдаленных местах и заставить людей заняться самоорганизацией.

Если этого не произойдет, то государство не в состоянии будет решить все проблемы российской экономики и политики. А если произойдет, то появится огромное количество политиков, которые будут зависеть от своих избирателей из маленьких поселков и будут стараться выполнять их запросы. Если при этом и экономическая система будет нацелена на поддержание местного самоуправления, то это даст возможность России сделать рывок в построении гражданского общества.


Илья ТРУНИН (заведующий лабораторией проблем фискального федерализма и субнациональных финансов Института экономики переходного периода): «Идеология перехода к финансовой самостоятельности и бюджетной независимости может стать одним из существенных плюсов реформы местного самоуправления»
Прежде чем говорить о потенциальных плюсах принятия законопроекта, хотел бы отметить, что он еще не одобрен даже во втором чтении. Готовятся поправки в Бюджетный и Налоговый Кодексы, которые могут серьезно изменить экономические аспекты концепции реформы местного самоуправления. Поэтому, на мой взгляд, нам следует обсуждать общую концепцию этой реформы.

Основным потенциальным плюсом предлагаемой реформы, который, как говорил Алексей Лавров, уже был заложен в программе бюджетного федерализма, является декларированный отказ от нефинансируемых мандатов. Наличие нефинансируемых мандатов лишает Российскую Федерацию одного из существенных признаков федеративного государства – бюджетной независимости, причем как муниципалитетов, так и регионов. И с этой точки зрения обсуждение в Государственной думе поправок в Бюджетный Кодекс гораздо важнее, чем принятие новой редакции закона об общих принципах местного самоуправления.

Что касается обеспечения финансовой самостоятельности местных властей, то, к сожалению, нынешнее состояние налоговой системы немного отстает от реформы в сфере бюджетного федерализма. Поэтому в ближайшие несколько лет вряд ли удастся достичь полной финансовой самостоятельности большинства муниципалитетов за счет собственных налоговых источников. Но в перспективе, если мы по-прежнему будем придерживаться идеологии перехода к финансовой самостоятельности и бюджетной независимости, она станет одним из существенных плюсов данной реформы.


Вадим БОНДАРЬ (депутат Государственной думы РФ, фракция «Союз правых сил»): «Положительные политические аспекты данной реформы - поселенческая модель и гражданское участие, а экономические - распределение полномочий, государственные полномочия»
В реформе местного самоуправления плюсов немного, а те плюсы, которые провозглашаются таковыми авторами закона, на самом деле, очень спорные. Закон внедряет по всей стране поселенческую модель. Наверное, она была бы плюсом, если бы не способы ее реализации. Предложено закрепить полномочия федерального уровня за районом и за поселением. Можно спорить о том, насколько эффективно двухуровневое самоуправление, но если уж оно есть, то определение с федерального уровня, наверное, более правильное. Сегодня оно определяется законом субъекта Федерации, а зачастую не определяется вообще, что провоцирует нечеткость в отношениях.

Проект закона о порядке наделения государственными полномочиями муниципалитетов уже очень давно ходит по Государственной думе, но так и не дошел до стадии окончательного рассмотрения. В этом законе более подробно, чем в действующем, прописано гражданское участие: публичное слушание, опрос, обращение к гражданам. Других плюсов реформы местного самоуправления я отметить не могу. В итоге, положительные политические аспекты данной реформы - поселенческая модель и гражданское участие, а экономические - распределение полномочий, государственные полномочия.

Вернусь к тому, о чем говорил Алексей Лавров. Можно ли принимать правильные поправки в Бюджетный Кодекс, не принимая новый закон об общих принципах местного самоуправления, который он назвал хорошей политической декларацией? Я считаю, что да. На мой взгляд, можно вести речь о налоговых поправках и политических изменениях, не перестраивая всю систему сразу.

Задача федеральной власти в области местного самоуправления – гарантировать его для граждан. Возможны гарантии двух видов. Во-первых, процедурные гарантии, как в кооперативе или акционерном обществе. Каждый общественный институт существует по правилам, определяемым федеральным законом. И закон о местном самоуправлении примерно так же, как закон о товариществе собственников жилья, должен описывать, на каких условиях люди могут объединяться.

Во-вторых, финансовые гарантии. Они должны закрепить за местными объединениями те или иные налоги или хотя бы установить определенные нормативы отчислений из федерального бюджета. Как это осуществить? – вопрос более подробного обсуждения. Но финансовые гарантии муниципалитетам просто необходимы. Ведь когда люди объединяются, они должны знать, сколько денег у них будет. Можно принять хороший закон об инкорпорации, о финансовых основах, и дальше все решится само собой.

Что касается районного уровня, то не надо за уши втаскивать людей в демократию. Пусть они самостоятельно выделяются в муниципалитеты, рассчитывают финансовую базу, проводят референдумы и т. д. А если ускорению этих процессов будут способствовать полпреды, политические партии, то в течение обозримого времени мы получим реально работающее местное самоуправление по всей стране. Насилие же в этом вопросе приведет лишь к очередному переделу собственности и границ.


Ирина СТАРОДУБРОВСКАЯ (руководитель лаборатории проблем муниципального развития Института экономики переходного периода): «Положительные моменты предложенного закона в правильной базовой логике, в юридических гарантиях существования местного самоуправления и в снятии общеполитической опасности ликвидации местного самоуправления»
В предыдущих выступлениях практически все уже было сказано, и я попытаюсь их систематизировать. Я вижу в предложенном законе три плюса.

Первый положительный момент. При всех его недостатках, базовая логика закона правильная: у местного самоуправления есть функции, под которые они должны зарабатывать финансы по определенным правилам; при этом исполнение ими государственных полномочий должно оплачиваться из государственного бюджета. Каковы функции местного самоуправления? Как распределены государственные полномочия? Какие финансовые механизмы регулируют эти отношения? Это вопросы более частного характера. Базовая же логика реформы вполне адекватна. А то, в какой степени она будет реализована, в основном зависит от решения финансовых вопросов.

Мне кажется, местное самоуправление определяется не тем, на каком уровне мы установим или не установим границы муниципальных образований, и даже не их внутренним устройством. В первую очередь оно определяется тем, приходится ли людям отдавать свои собственные деньги, которые они могли бы потратить на туфли жене или игрушки ребенку, в качестве местных налогов. И если приходится, то они сами будут тщательно следить за их расходованием. Это – принципиальный момент, от которого зависит очень многое.

Если местные налоги по-прежнему будут составлять 2% от расходов местных бюджетов и при этом будут взиматься не с населения, а с предприятий, если население по-прежнему будет платить только налог на имущество, не связанный с его реальной рыночной стоимостью, – сорок копеек за квадратный метр, то все, разумеется, останется по-прежнему. Если же будут предприняты серьезные шаги по повышению ставок местных налогов для населения или по переходу к налогу на недвижимость, то ситуация кардинально изменится. Я думаю, от решения этого вопроса зависит, будут ли реализованы потенциальные плюсы представленного законопроекта.

Второй положительный момент. В тех субъектах Федерации, где региональная власть полностью задушила какую-либо инициативу на местах и где самый последний поселок нанизан на властную вертикаль, реализация данного закона станет шагом вперед, поскольку он дает юридические гарантии существования местного самоуправления, пусть даже в огосударствленной форме.

Третий же положительный момент заключается в том, что принятие законопроекта исключает общеполитическую опасность ликвидации местного самоуправления, о которой говорилось, в том числе и в этой аудитории.

Однако степень реализации положительных аспектов реформ во многом будет определяться конкретными механизмами их осуществления, которые мы сейчас ми должны обсуждать.


Виктор ДОРКИН (мэр города Дзержинского Московской области): «Все плюсы законопроекта носят декларативный характер»
Все плюсы представленного законопроекта относятся к муниципалитетам-покойникам, для которых разработана система реанимации. Нам нужен закон для свободных людей. Моя же свобода как гражданина, напротив, законом сильно ограничивается. Не надо забывать и о нынешней политической ситуации. Кто мешает исполнять основной закон – Конституцию Российской Федерации? Кто позволил отменить местные налоги, предусмотренные Конституцией? Конституция не исполняется. Закон об организации местного самоуправления не исполняется. Закон о финансовых основах местного самоуправления не исполняется. И вдруг нам говорят, что сейчас написан новый закон, который будет исполняться. Я в это не верю. Давайте исполнять те законы, которые есть.

Все плюсы законопроекта носят декларативный характер. Например, приближение власти к населению. Вроде бы так и должно быть. Надо решать проблему излишней децентрализации последних лет – во многих регионах нет близких населению избираемых органов власти, нет даже сельсоветов. Но решить ее можно по-другому, не ломая всю систему.

Межбюджетные отношения также могут быть реализованы другим способом. Не надо все ломать от начала до конца. Как только что-то начинает работать, находится группа «умных» людей, которые предлагают сделать все по-другому, правильно, в очередной раз начав с нуля. К сожалению, в нашей стране положительный опыт никому не нужен, особенно Министерству финансов. Как говорит Герман Греф, у Министерства финансов одна логика – сэкономить бюджет, а у Министерства экономики другая – развивать экономику. Этот закон делает из нас, муниципалов, эдаких «чиновничков», призванных сэкономить бюджет, поэтому и все функции муниципального управления расписываются «от А до Я».

Я принципиальный противник этого законопроекта и считаю, что кроме вреда он ничего не принесет. Местное самоуправление должно развиваться эволюционным путем, шаг за шагом. Я абсолютно согласен с Алексеем Лавровым в том, что изменения должны идти через Бюджетный, Налоговый Кодексы. Предлагаемая же реформа приведет к хаосу в самое ближайшее время.


Евгений ЯСИН:
Если я правильно вас понял, плюс состоял бы в том, чтобы мы сохранили нынешнее положение вещей и не принимали новых законов?


Виктор ДОРКИН:
Плюс – в сохранении местного самоуправления как такового. Существует опасность отмены существующего закона об общих принципах организации местного самоуправления.


Евгений ЯСИН:
В чем вы видите преимущество нынешней ситуации? Расскажите, какую долю средств вы получаете из областного бюджета и чем вы, собственно, распоряжаетесь?


Виктор ДОРКИН:
Дзержинский - город-донор, самостоятельное муниципальное образование. Мы вышли из состава Люберецкого района, приняв устав на местном референдуме. «За» проголосовало 83% населения. У нас есть все признаки муниципального образования: граница, легитимный орган власти, бюджет и т. д. Законопроект вводит новые правила, в частности установление новых границ муниципальных образований. И что, мы должны будем отменить результаты референдума?

Что касается муниципальных финансов, то 60% средств городского бюджета приносит сегодня малый и средний бизнес. На 38000 человек у нас приходит 1200 хозяйствующих субъектов. Развитие малого и среднего бизнеса во многом зависит именно от политики местных властей, поэтому нужна такая система налогообложения, которая стимулировала бы местное самоуправление к развитию бизнеса. Раньше местный бюджет получали 75% всех собираемых налогов, теперь – 24%. Федеральные и областные власти собирают, прежде всего, налог на прибыль и подоходный налог, поступления которого достаточно стабильны. В 2002 году в муниципальном бюджете оставалось 60% подоходного налога, сейчас – 13%, т. е. поступления снизились в пять раз. Поступления от налога на прибыль составляли 70%, сейчас – 1,3%. У муниципалитета отняли два самых собираемых налога, которые растут вместе с инфляцией и являются основным ресурсом для развития экономической налогооблагаемой базы.

В законопроекте нарушается закон о финансовых основах, поскольку основными предлагается сделать налог на землю и налог на имущество. Рост инфляции в них не учитывается, к тому же собрать эти налоги гораздо сложнее. Максимум, на что мы можем рассчитывать, – это 95–97%. Вот что сейчас происходит…


Евгений ЯСИН:
Вы хотели бы, чтобы при очередном рассмотрении областного бюджета вам вернули прежние нормативы?


Виктор ДОРКИН:
Даже при нынешних нормативах муниципалитет выживет и сможет построить эффективную систему работы. Например, наша налогооблагаемая база за 2002 год выросла на 25%, а бюджет города в этом году стал меньше. Проблема в том, что нормативы меняют каждый день.


Евгений ЯСИН:
Согласен, это – серьезнейший недостаток существующей системы. Он спровоцирован централизацией федерального бюджета, в результате которой губернаторы получили полномочия задавить местное самоуправление, что они и сделали, у них не было другого выхода. По вашему мнению, принятие законопроекта ухудшит ситуацию?


Виктор ДОРКИН:
Да, я считаю, что его принятие ничего не изменит, будет только хуже. Основополагающий закон трогать не надо. Главную финансовую проблему надо решать через изменение закона о финансовых основах местного самоуправления, через изменение Бюджетного и Налогового Кодексов. Дайте муниципалитетам хотя бы два налога, и они сами построят эффективную систему управления.


Олег СЫСУЕВ:
Как вы относитесь к системе выравнивания?


Виктор ДОРКИН:
Я убежденный противник выравнивания, поскольку оно приводит к уравниловке. Ведь что такое система выравнивания? Из одного муниципального образования деньги изымаются и передаются в отстающий муниципалитет, где они благополучно пропадают. Если хозяйство плохо организовано, то сколько денег туда ни отдавай – толку не будет. А своему населению я не смогу объяснить, почему они стали работать на 25% лучше, а бюджет сократился.


Сергей МИТРОХИН (депутат Государственной думы РФ, заместитель председателя партии «Яблоко»): «Нынешний вариант реформы местного самоуправления я считаю победой демократических сил»
Начну с политических выигрышей реформы местного самоуправления. Сегодня все забыли исторический контекст, в котором выдвигались эти инициативы. Когда к власти пришел новый президент, он почти с самого начала был настроен на реформу местного самоуправления. Первоначальный план реформы заключался в совершенно определенных вещах, которые назывались построением «вертикали власти» и понимались в сугубо административном смысле. Появлялись конкретные проекты, содержавшие идею о том, что во всех городах с населением свыше пятидесяти тысяч человек (в некоторых планах – вообще во всех городах, а тем более – в районах) должна быть установлена государственная власть, назначаемая сверху. В этой логике местное самоуправление понималось как некая общественная деятельность, осуществляемая на самом низшем уровне, в крупных городах – на уровне микрорайонов. Только на таком микроуровне рассматривался и поселенческий принцип.

Тогда существовала серьезная угроза ликвидации местного самоуправления, с которой многие из присутствующих боролись. Это повергало в ужас все муниципальное сообщество и было основной темой для разговоров на протяжении полутора лет. После этого началось формирование концепции реформы, которая позволила бы избежать уничтожения местного самоуправления, сохранить и развить его. Кстати, она начала формироваться задолго до назначения Дмитрия Козака главой комиссии при президенте России по разграничению полномочий.

Активное участие в ее разработке принимал Алексей Лавров, который за это время, по-моему, эволюционировал из противника самоуправления в его сторонника. Изначально он был традиционным представителем Министерства финансов, который не понимал, что такое местное самоуправление. Этого не понимал и мой коллега по фракции Михаил Задорнов. Будучи министром финансов, он говорил мне, что для него не существует закона о финансовых основах местного самоуправления. В зарождении концепции реформы активно участвовал Конгресс муниципальных образований, большую роль сыграл Центр фискальной политики.

Помня недавнюю историю нашей страны и замыслы ее руководства, я нахожу колоссальное политическое преимущество нынешнего варианта реформы местного самоуправления в том, что оба предложенных законопроекта содержат отказ от «вертикали власти». Поэтому я считаю ее победой демократических сил, причем в чистом виде.


Евгений ЯСИН:
О победе говорить можно будет тогда, когда мы увидим соответствующую практику.


Сергей МИТРОХИН:
Практика – всегда вопрос гипотетической оценки. Когда есть реальная альтернатива назначения мэров сверху, когда власть готова на самые непредсказуемые вещи, естественно считать победой законодательное закрепление демократических принципов. Ведь мы говорим о текущей политике, а не о действии закона в долгосрочной перспективе.

Кроме того, речь идет не просто об отказе от идеи «вертикали власти», но о демонтаже этой вертикали в сельских районах, где сегодня она существует и процветает. И здесь я перехожу ко второму величайшему преимуществу этого закона по сравнению с действующей системой. Оно заключается в том, что право на местное самоуправление получают жители сел и поселков городского типа – тех малых поселений, которые сегодня его лишены.

Говорят, что это право малые поселения могут получить через суд. Я знаю, как это происходит. Поселок Олом в Магаданской области и поселок Кова в Мурманской области находятся в разных концах страны, но у них абсолютно одинаковые проблемы. Там живет по шесть-семь тысяч человек, история этих поселков насчитывает триста лет, они гораздо старше и Мурманска, и Магадана, но у них нет местного самоуправления. Кова присоединили к району, Олом – к городу, хотя он находится в тридцати километрах от Магадана. Там есть актив, люди, инициатива, доходная база, – все, но нет самоуправления. Действующий закон не позволяет им автоматически осуществить право на самоуправление. И даже если таких поселков меньшинство, все равно надо принимать закон, гарантирующий им это право. Сейчас такой гарантии нет.

Другой аргумент против законопроекта состоит в том, что усиление местного самоуправления увеличит количество чиновников и депутатов. Но и когда Хрущев давал крестьянам паспорта после многих лет их бесправия при Сталине, кто-то мог обеспокоиться тем, что это приведет к увеличению количества паспортных столов и огромным затратам на бумагу...

Да, бюрократия есть. Но иногда, как в данном случае, она – неизбежное следствие появления новых прав. Появляются права, появляется и обслуживающие их чиновники. Мы же живем почти как при Сталине, открыто дискриминируя право сельских жителей на самоуправление. Горожане имеют это право, и почему-то никто не спрашивает, насколько велико в городах число чиновников, хотя особенно в мегаполисах его не мешало бы подсократить. Но считается само собой разумеющимся, что города имеют право на бюрократию, а село – нет. Я такой логики не понимаю. Аргумент о разрастании бюрократии на селе не выдерживает критики и потому, что чиновники там уже сидят – они назначаются сверху и не могут эффективно управлять местным населением. Назначенный чиновник воспринимается людьми как враг – насильно мил не будешь.

Следующее преимущество законопроекта – разделение муниципальных образований на типы и создание местного самоуправления на двух уровнях, поселенческом и районном в сельских районах. Это универсальный ключевой пункт данного законопроекта, с помощью которого могут быть решены многие проблемы действующего законодательства. Само по себе это решение я считаю победой демократии, потому что, согласно первоначальному замыслу, на уровне района должна была осуществляться государственная власть. Это стало бы гибелью для местного самоуправления, в том числе и на поселенческом уровне. Такой опыт был в Ставропольском крае и ряде районов Московской области. Там сидели чиновники, которые видели свою главную роль в том, чтобы надзирать. Психология назначаемого чиновника всегда будет психологией надзирателя, с этим ничего не поделаешь. Они никогда не смогут ничего развивать, а будут только мешать.

Вернусь к типам муниципальных образований. Сегодня основная проблема в том, что в теории все муниципалитеты равны - и город-миллионник, и поселок с населением меньше тысячи жителей. Сейчас муниципалитет может существовать, даже если он включает в себя сто человек. Но проблема даже не в том, что крупный город приравнивается к самому мелкому поселку. Основная проблема в том, что поселок обладает примерно таким же статусом, как и район, на территории которого он находится. Это тупиковая ситуация, потому что они могут предъявить одинаковые права на ресурсы, доходную, имущественную базу и исполнение полномочий.

Эта теоретическая коллизия на практике разрешается по праву сильного. Поскольку район сильнее, он стягивает к себе все ресурсы, и самоуправление на поселенческом уровне оказывается абсолютно бесправным. Практически ни в одном регионе, где номинально есть самоуправление, на местном уровне нет бюджетов, есть только сметы. Понятно, что настоящего самоуправления там и быть не может. В других же регионах, где муниципалитеты на поселенческом уровне отсутствуют, всем распоряжается глава администрации, и права граждан поселка ограничиваются тем, что они избирают его раз в год, причем сидит он в ста километрах от них, – «вертикаль власти» в чистом виде.

У муниципалитетов абсолютно разная природа, и, разделяя их на типы, мы признаем это и подходим дифференцированно как к ним в целом, так и к вопросам их полномочий, имущества и, что самое важное, доходных источников. Иными словами, дифференцируется налоговая база для разных типов муниципальных образований.


Евгений ЯСИН:
Кто будет дифференцировать различные типы муниципалитетов?


Сергей МИТРОХИН:
Разные типы муниципальных образований установлены законопроектом. Я согласен, что в законопроекте есть некоторая неопределенность с налоговыми ресурсами. Но при этом его задача - создать организационные предпосылки для решения данной финансовой проблемы. Они и заключаются в дифференциации подходов к муниципалитетам разного типа, установлению для каждого из них налоговой базы, наиболее адекватной их природе. В рамках действующего законодательства это сделать невозможно.

По действующему законодательству, любой поселок имеет право выделиться из состава района. Но представьте себе, что некий поселок обладает хорошей налоговой базой, на которую кладет глаз какой-нибудь «олигарх», приезжает туда, подкупает депутатов, они принимают устав, добиваются решения о выделении поселка из района вместе со всей этой базой, которая кормит и район, и, допустим, половину региона. Теоретически это вполне реально. Но данный законопроект эту возможность ликвидирует. Поселку гарантирована налоговая база, но при этом она делится между ним и районом.

Некоторые говорят, что закон провалится, если не решить проблему налогов. Проанализировав расходные полномочия, закрепляемые законом за местным самоуправлением, мы убедимся в том, что их становится на четверть меньше. Финансирование школ передается на региональный уровень, и мы намерены добиваться того, чтобы, в конечном счете, они финансировались из федерального бюджета. Школы должны получить гарантии государственного обеспечения, конечно же, с правом муниципалитетов и регионов участвовать в их финансировании.

В свете вышесказанного я не понимаю, почему данный законопроект оценивается столь негативно. Хуже, чем то, о чем говорил Виктор Доркин, все равно не будет. Все люди, которые формировали концепцию закона о финансовых основах местного самоуправления, в том числе и я, исходили из того, что ситуацию надо менять. Главное для городов, подобных Дзержинскому, как и для крупных городов, - создание твердой доходной базы. Поэтому, конечно же, надо бороться за передачу наиболее оптимальных налогов на уровень муниципалитетов и за то, чтобы субъект не имел права насильственного присоединения районов.

И последняя демократическая норма, которую я считаю положительным аспектом этого законопроекта, – разделение постов главы думы и главы администрации. Это – тоже прогрессивный шаг, поскольку во многих муниципалитетах эти посты сегодня объединены в лице одного мелкого тирана, произволу которого совершенно невозможно противостоять.


Евгений ЯСИН:
Благодарю экспертов за такое подробное и разностороннее описание положительных сторон обсуждаемых в Государственной думе законопроектов. Второй круг дискуссии посвящен рискам предстоящей реформы.


комментарии ()


Только зарегистрированные и авторизованные пользователи могут оставлять комментарии.
Авторизуйтесь, пожалуйста, или зарегистрируйтесь, если не зарегистрированы.
Rambler's
	Top100
Яндекс.Метрика