Просим внимания! Вы находитесь на страницах архивной версии сайта. Перейти на новый сайт >>

Поиск по сайту:

Сделать стартовой страницей

Семинары проекта «Я-ДУМАЮ»

ПРОГРАММА СЕМИНАРА «Я-ДУМАЮ!» 

10.11.2012
10-11 ноября 2012 года Новогорск

Оглавление:

Противодействие коррупции: необходимость или блажь?
Страшный суд “Pussy Riot”
Современная российская журналистика: технология конфликта
Куда делись книжки, читатели и писатели?
ДИСКУССИОННЫЙ КЛУБ
Образ оптимального государства
Россия: развилки развития
Тренинг «Что происходит в современном мире». Часть 2
Тренинг «Что происходит в современном мире». Часть 1

Противодействие коррупции: необходимость или блажь?

Иван Сергеевич Ниненко
Заместитель директора Трансперенси Интернешнл-Р, сотрудник ПУЛ Антикоррупционной политики НИУ ВШЭ

Иван Ниненко:
Как вижу, я самый последний выступающий. Но я Вам хочу рассказать об очень интересной теме: противодействие коррупции. Про эту тему хорошо знает М.А. Краснов, он заведует лабораторией антикоррупционной политики ВШЭ, но он про это не рассказывал, поэтому про это расскажу я. Давайте, сначала я у вас немножко поспрашиваю. Как вы считаете, какие есть положительные стороны у коррупции? Что в ней хорошего и удобного?

Реплика:
Как вариант, это возможность решить какую-то проблему быстро, быстрее, чем может быть.

 

Иван Ниненко:
Да, я думаю, все понимают, о чем идет речь. Какие еще варианты? Иногда говорят о варианте распределения денег, может быть, даже более эффективного, хотя я в этом сомневаюсь. У меня на семинарах давали ответы, что хорошо, что чиновник может обеспечить себя, свою семью, потому что у него низкая зарплата и т.д. Хотя, на самом деле, мы будем об этом говорить, деньги распределяются неэффективно. А вообще, что такое коррупция? Сразу в голову приходит взятка, а есть ли более серьезное определение? Да. В нашем понимании это злоупотребление властью, использование должностных полномочий для получения личной или групповой выгоды, материальной или нематериальной. Здесь каждое слово имеет большое значение. Я могу использовать в личных целях, делать что-то в интересах третьего лица, то есть, сделать что-то, что хорошо третьему, другому лицу, особенно, если это группа лиц. То есть, я могу что-то сделать в интересах своей партии и т.д. Есть еще момент материальной или нематериальной выгоды. В России закон описывает это длинной-длинной формулировкой, не будем на ней подробно останавливаться, там основное отличие в том, что все касается услуг имущественного характера, имущества и т.д. В отличие от формулировки, которую использует организация Трансперенси Интернешнл, и которая принята во всем цивилизованном мире. Там есть материальная и нематериальная выгода. В российском законодательстве используется формулировка, которая касается только материальной выгоды. Сейчас обсуждается внесение в России термина нематериальной выгоды. Это те мелочи, на которых все строится. Одна из проблем противодействия коррупции в России состоит в том, что у нас до сих пор не приняты базовые механизмы противодействия коррупции, о которых я и буду говорить. В целом, говорят только о коррупции в материальном виде. Бывает нематериальная выгода, которая может заключатся, например, в том, что какой-то ВУЗ договаривается с чиновником и дает ему звание профессора за какую-то помощь. Это не считается сейчас коррупцией, потому что никакой материальной выгоды там нет. Но при этом звание почетного профессора является нематериальной выгодой, которя в нормальной ситуации воспринимается как коррупционная выгода. В нормальной ситуации, когда говорят, что через коррупцию что-то легче и быстрее сделать, говорят о коррупции удобства. В коррупциологии есть главное понятие разделения коррупции на два вида: коррупция удобства и коррупция вымогательства. Коррупция удобства – это то, что обычно присутствует в странах с низким уровнем коррупции. Речь идет о том, что инициатором коррупции является гражданин или фирма, а не должностное лицо. Нам удобно и хочется дать взятку, или каким-то другим образом решить проблему. Это называется коррупция удобства. Все участники сделки рады, поэтому такую коррупцию сложно поймать.Интересно, что в России в 1990-е гг. присутствовало мнение, что такая коррупция вообще хороша и удобна, она эффективна с точки зрения экономической модели. В то время экономисты говорили, что сейчас законы устроены неэффективно, потому что они нам достались от командной экономики. И, например, открыть кафе очень сложно, надо стоять в очереди. Если мы введем элемент коррупции, то получается, что тот, кто хочет заплатить больше всех, может купить возможность открыть кафе. И это самый эффективный собственник. Значит, коррупция – это более эффективное распределение средств в нашей экономике. В принципе, такую идеальную картинку можно предствить. Но в ней не учитывается ряд проблем, а именно: нет открытого рынка, все-таки, это не продажа услуги, а более сложный механизм дачи взятки. И взятку заплатит не тот, кто больше всех хочет, а тот, кто имеет больше связей, поэтому это будет не самый эффективный собственник. Но проблема не в этом. Проблема в том, что коррупция удобства, если ей не противодействовать, вырастает в коррупцию вымогательства. Коррупция вымогательства отличается тем, что инициатором коррупции является не человек или компания, а чиновник. Эта ситуация в России сейчас очень усложняет работу бизнеса, который был рад коррупции удобства. Но если нет никаких механизмов противодействия, то она имеет тенденцию перерастать в коррупцию вымогательства, когда у человека не остается выбора, как решить проблему. Например, некоторые законы созданы таким образом, что вам необходимо платить взятки. Таких примеров можно привести несколько. У нас был период времени, когда нормативные акты для некоторых предприятий с точки зрения безопасности говорили о том, что должны быть решетки на окнах, чтобы терростисты не прошли, а с точки зрения пожарной безопасности они должны были иметь выход через окна. Все зависило от того, какая пришла проверка. При этом невозможно соблюдать эти законы. Некоторое время это существовало, потом внесли поправки. Были и другие примеры, которые создают, по сути, ситуацию, когда у человека не возникает другого варианта, кроме как дать взятку. Иногда даже представители государственных органов сами приходят к бизнесменам и говорят, что они должны заплатить вот такую-то сумму денег для продолжения своей деятельности. Такие ситуации известны. Есть расследования, но в большинстве случаев об этом не заявляют. И это уже не взятка, а вымогательство. Проблема заключается в том, что в краткосрочной перспективе можно себе представить, что коррупция является эффективной, так как она упрощает модель нашего поведения. Например, когда мы говорим о получении загранпаспорта. В краткосрочной ситуации нам легче заплатить, но в долгосрочной перспективе это не приводит к изменению правил, получить паспорт не становится проще. Одна из причин в том, что у чиновника меняются стимулы к поведению. Если у чиновника есть коррупционные стимулы, то, чем больше у него бумажек, тем больше коррупция. Эту простейшую модель можно применить ко всем отраслям. Если у чиновника искажаются стимулы и он нарушает закон, существуя не на зарплату, а на коррупционную составляющую, то дальнейшее изменение законодательства будет иметь тенденцию не упрощать ситуацию, не сокращать регламенты, не сокращать количество бумаг, а, наоборот, увеличивать, потому что в этом будет заинтересован каждый чиновник.

Так что, говорить о том, что коррупция – это смазка экономики, что она может быть эффективной (а такая точка зрения звучала даже среди уважаемых мною экономистов), я бы не стал. Я вам рекомендую каждый раз задумываться, когда вы смотрите на эти модели, о том, что речь идет о краткосрочной модели, в которой можно представить, что коррупция – это эффективное распределение денежных средств. Такие модели существуют, но в долгосрочной перспективе мы видим то, к чему мы пришли. В России в 1990-е гг. реформаторы говорили о том, что бороться с коррупцией не надо, это смазка экономики, что сейчас мы изменим законы, а потом уже можно будет бороться с коррупцией, ее автоматически станет меньше, а пока пусть она будет. Спустя 20 лет реформ у нас коррупции меньше не стало. Более того, она стала системной, это не стало более удобным для бизнеса. У нас по рейтингу «doingbusiness» Всемирного Банка есть простейшая процедура. Сколько времени нужно, чтобы открыть бизнес, чтобы получить лицензию на строительство, чтобы получить разрешение на электричество? По всем этим трем категориям мы находимся в нижних 10%. 183 дня нужно в России, чтобы пройти все процедуры и получить лицензию на строительство. Это не упрощает процедуру. Понятно, что это делается быстрее путем различных коррупционных схем. Это косвенная коррупция вымогательства. По этой модели есть ли у вас какие-то вопросы, возражения, комментарии? Ни у кого нет, да? Обычно кто-то возражает, говорит, что коррупция – это хорошо.

Какие есть глобальные проблемы коррупции? Прежде всего, она изменяет направление денег. Власть выделяет деньги на то, чтобы что-то было сделано, но эти деньги не доходят до адресата. Самое очевидное – не строятся школы, дороги и т.д. Деньги, выделенные на строительство дорог, тратятся не на дороги, а на коррупцию. Это проблема для общества. Деньги идут не целевым образом. Есть более сложные последствия коррупции, которые более важны. Коррупцией пользуются преступники. Коррупция упрощает какую-то процедуру. У вас вместо того, чтобы пройти какую-то процедуру официально, есть возможность пройти ее коррупционно. Понятно, что это связано с тем, что очень многие процедуры бессмысленны, неэффективны и т.д. Но дело в том, что эта коррупционная лазейка, которой многие граждане пользуются, исходя из того, что многие граждане считают себя правопорядочными и получают все бумажки, создает такую же лазейку для преступников. Самым ярким примером является история с терактом в Домодедово, когда террористы попали на борт самолета, использовав простую лазейку, которая тогда существовала в аэропортах, когда человек, опаздывающих на рейс, мог за небольшую взятку пройти мимо контроля и попасть в самолет. Очень удобная система. За 1000 рублей вы не будете стоять в очереди, проходить контроль и т.д. Эта лазейка не была создана специально для террористов. Но именно ею воспользовались террористы, которые сделали вид, что они опазывают на самолет, купили билет в последний момент, за взятку в 1000 рублей попали на рейс, а в результате теракта погили 93 человека. Все проверки неэффективны. Существуют лазейки для коррупции, их могут использовать преступники, и это может привести к жертвам. Такая же ситуация с преступлением произошла в Беслане, когда террористы ехали через посты, давая взятки. По некоторым данным, такая же ситуация была с похищением девочки. В следственных органах проходила информация, что задерженный, проезжая через посты в пьяном состоянии (девочка была в багажнике), заплатил 5000 руб. ГАИшнику, чтобы он его отпустил. Это ситуации, которыми и мы, нормальные граждане, пользуемся, но надо понимать, что этими лазейками пользуются и террористы, преступники и т.д. Когда есть коррупция, нет возожности отсекать, кто есть кто. То же самое с границей при импорте товаров. До 2005-го года официально импортировалось около 100 телефонов, все остальное было нелегально. А когда есть коррупция, среди этого груза могли быть не только мобильные телефоны. Вторая проблема – при отсутствии механизмов борьбы с коррупцией ею пользуются также и преступники. Эта дверь, которую мы создаем для себя, открыта для всех.

Третий момент заключается в том, что падает доверие к власти. Об этом можно говорить отдельно. Это глобальная тема, связанная с транзакционными издержками, то есть с тем, сколько мы платим за простейшие взаимодействия. При низком доверии нам приходится тратить больше. В России очень низкий уровень доверия ко всему, в том числе, к интитутам власти. Нет доверия к правоохранительным органам, нед доверия к судам, к избирательной системе и т.д. Падение доверия к власти вляет на все – на стоимость доверия к власти, на стоимость государства. Государству становится дороже существовать. Одним из элементов является то, что увеличиваются траты, которые тратятся на личную охрану. В России один из самых высоких уровней затрат на частную охрану. У нас нет доверия к институту полиции, приходится тратить достаточно большую часть налога на то, что, по сути, должны выполнять институты власти. Это отдельная тема.

Четвертая тема – самая важная для меня. Это влияние коррупции на общество. Дело в том, что коррупция разрушает институты солидарности в обществе. Моя гипотеза заключается в том, что при наличии коррупции у нас появляется возможность решить проблему для индивида, не решая проблему системно. Переведу на русский язык. У нас, например, есть призыв в армию. Те, кто не хотят, но у них нет официальных причин не идти в армию, их покупают. По распределению у нас в армию идут, в основном, бедные люди из деревень. В целом по статистике считается, что армия у нас только для бедных. При этом, если бы не было возможности купить возможность не идти в армию, то эти люди были бы вынуждены решать проблему системно. Например, в Америке протесты во Вьетнаме привели к тому, что призывную армию отменили. Вопрос не в том, нужна ли призывная армия, или нет, а в том, что возможность решить проблему индивидуально создает этой проблеме возможность существовать. Другая проблема – неправильно поставленный знак. Например, ГАИшники поставили знак ограничения скорости на том участке дороги, который не сооответствует реальному ограничению скорости. Люди, которые будут в данном месте нарушать, заплатят штраф или взятку. Представить себе такую ситуацию в Европе невозможно. Эту проблему придется решать системно. Будут жалобы в местную администрацию, будет целый ряд жалоб. Мне кажется, что падение интитута солидарности в обществе является самым страшным итогом коррупции. Механизмы солидарности практически не работают, они разрушены. Когда люди пытаются решить проблему системно, в обществе появляется мнение: а почему он не заплатил? Зачем ему решать проблему системно, если можно было заплатить? На мой взгляд, для России сегодня это самая страшная проблема. На практике у нас денег от нефти столько, что что-то строится, что-то нет, что-то развивается, какой-то прогресс происходит, огромное количество денег разворовывается, преступники пользуются коррупцией, это сильно влияет на общество, но именно разрушение института солидарности – самое страшное.

Теперь о том, что я хотел рассказать. В России понимание того, что представляет собой противодействие коррупции, находится на нулевом уровне. У кого-нибудь из вас в школах, в институтах был предмет «противодействие коррупции», в курсе обществознания, например? Нет, ни у кого не было. А, вот два человека. Это уже неплохо. Такие курсы появляются. Но в целом понимания базовых инструментов противодействия коррупции у нас нет. Убрать коррупцию невозможно, но когда наши чиновники говорят о том, что бороться с ней не надо, на мой взгляд, так нельзя. Побороть ее нельзя, так же, как уровень убийств. Ни в одной стране побороть уровень убийств невозможно, но есть страны, где он минимальный, а есть те, где страшно выйти на улицу. Примерно такой же тезис используется про коррупцию. Вопрос в том, что побороть ее до конца невозможно, но ее необходимо снизить до такого уровня, чтобы она не влияла на другие институты и не затрагивала серьезно большинство граждан. Поэтому мы говорим о противодействии коррупции, которое строится на трех «П». Это предупреждение, просвещение и преследование. Просвещение – это то, чем я сейчас занимаюсь. Во многих странах этим занимается и государство. Оно рассказывает, почему коррупция – это плохо, какие возникают проблемы, и что можно сделать, какие есть процедуры и правила. Этим обычно занимаются общественные организации. В каждой стране это может вызывать определенные проблемы. Например, в Грузии. До избрания Саакашвили он очень любил Трансперенси Интернешнл, а через год после избрания перестал любить, потому что данная организация стала указывать на коррупционные проблемы внутри страны. Почти в каждой стране периодически возникает мнение, что эта организация действует не в интересах страны, а в интересах каких-то иностранных организаций. Бывают периоды близкого сотрудничества с властью в стране, бывает наоборот. Но в основном задача Трансперенси Интернешнл – это просвещение, рассказ о проблемах, которые бывают в стране. Остальными вещами занимается, конечно, в первую очередь, власть. Это предупреждение и преследование. Предупреждение – это создание таких механизмов, чтобы коррупция была невыгодной для чиновника, которые бы усложняли получение взятки, чтобы сделать ее невыгодной. На самом деле, мы в этом плане отстаем. Преследование – это наказание тех, кто совершил коррупционное действие. В России страдает и то, и другое. В любом противодействии преступности важно не преследование, а предупреждение этих преступлений. Можно провести параллель с убийством. Важно не преследование, а предупреждение. Преследование в данном случае важно и полезно. В России сменился фокус с уголовного преследования на экономическое. Главная цель – не посадить человека, которого поймали на взятке, а наказать его экономически и вернуть эти деньги в бюджет. У нас это не доведено до конца. У нас пока нет конфискации незаконно нажитого имущества. Но фокус на то, чтобы наказать экономически, один из трендов государства.

Теперь давайте немного поговорим о предуреждении. Контроль над чиновниками возможен с двух сторон. По опросам населения, самая эффективная мера противодействия коррупции – это ввести растрелы. У нас считается, что это самое главное. Второе – ужесточение контроля над чиновником. Третье – повысить зарплату. Для того, чтобы был государственный контроль, необходимо сильное государство. И, если существует государственный контроль, он зависит от конкретных людей. Когда мы дискутируем с нашими чиновниками, они говорят, что, вот, при Сталине коррупции не было. А если и была, то на очень низком уровне. Сложно себе представить ситуацию, что враг народа откупается, когда его пришли расстреливать. То же самое при Гитлере. С точки зрения борьбы с коррупцией, установление тоталитаризма может помочь. Проблема заключается в том, что это будет зависеть от конкретных людей, то есть, при смене лидера все будет зависеть от личного обогащения этого лидера. Лидер должен быть нетолерантен к личному обогощению. То есть, лидер сам не ворует и не дает воровать своим подчиненным, ближайшему окружению. Когда лидер толерантен к собственному обогощению, система перестает работать. Такое произошло в Советском Союзе. Появлялись ситуации, когда высокопоставленные партийные чиновники начинали заниматься личным обогощением. То есть, такая система существует ровно до тех пор, пока лидер системы готов устанавливать противодействие коррупции как ключевой элемент своей программы. В этом плане будет интересно посмотреть, что будет дальше происходить в Грузии. Там были введены механизмы государственного контроля. Сейчас, при смене власти, будет интересно посмотреть, насколько следующая власть будет привержена этим механимам государственного контроля. Вряд ли те зачатки общественного контроля, которые там только формируются, смогут удержать страну. В большинстве стран с низким уровнем коррупции, за исключением Сингапура, ключевым элементом являтеся не государственный контроль, который там присутствует, а общественный контроль, то есть контроль со стороны граждан. Он основывается на двух принципах – на прозрачности системы и на отчетности перед гражданами. То есть, вопрос заключается не в том, чтобы усилить контроль над чиновниками, а в том, чтобы увеличить отчетность перед гражданами, и это ведет к снижению коррупции. Помимо специально назначенного органа, который является контролером, серьезные инструменты контроля даются широкому кругу граждан. Очевидно, что деньги, которыми распоряжаются государственные структуры, это деньги этих граждан. И они заинтересованы в том, чтобы их контролировать. Есть ли какие-то комментарии по этому блоку.?

 

Реплика:
Каким образом происходит отчетность перед гражданами?

Иван Ниненко:
Вот об этом я и буду рассказывать. Я к этому и перехожу. Основной принцип, который существует в странах с эффективной антикоррупционной системой, заключается в том, что вводятся многочисленные ограничения для государственных служащих. Если у нас существует представление, что у государственного служащего больше прав, чем у обычного гражданина, то есть, ему легче живется, то в странах с эффективной антикоррупционной системой огромное множество ограничений. Да, им спокойнее живется, потому что вряд их государство обанкротится, и их уволят. То есть, если ты попал на государственную службу, вряд ли тебя сократят, ты можешь спокойно работать, тебе гарантировано хорошее медицинское обеспечение и пенсия, в отличие от частной компании. Но, когда человек идет на государственную службу, он берет на себя массу ограничений. Во-первых, ему нельзя иметь бизнес и работать в бизнесе. В частной компании вам закон не запрещает быть еще учредителем какого-то предприятия, начинать свой startup. На государственной службе такое невозможно. То есть, гражданин добровольно лишается части прав, когда идет на государственную службу. Одним из интереснейших элементов такого контроля является публичная декларация собственности и доходов. В большинстве стран она включает в себя декларации супруга или супруги и детей. Если задуматься, это серьезное вмешательство в личную жизнь. Ваши соседи об этом не знают. Идея заключается в том, что для государственных служащих с определенного уровня вводится публичное декларирование. В Америке это вводилось в 1970-е гг. С их уровнем свободолюбия чиновники пошли обжаловать это в суд. Логично, что это является нарушением права на личную жизнь. Суды постановили, что, когда человек идет на государственную службу, он лишается частного статуса, становится публичным гражданином. Добровольно отказывается от части своих прав, в том числе, от права на частную жизнь, в той мере, чтобы гарантировать право других граждан на эффективное управление государством. Это цитата из решения одного из судов в 1976-м году. У нас есть такое понимание в решении Конституционного Суда. Но это не очевидно. Люди идут туда не для того, чтобы отказаться от части своих прав. И до сих пор есть возмущение, почему нужно это декларировать. Граждане не должны, а вы должны. Идея в том, что вы должны, потому что вы государственные служащие, потому что вы сами это выбрали. Есть еще один момент – конфликт интересов. Кто-нибудь об этом слышал? Нет. У нас сразу начинают думать о конфликте интересов различных структур, но это не об этом. Общая концепция говорит о том, что власть – это некая дополнительная ответственность. Конфликт интересов возникает у одного человека. На государственной службе у чиновника конфликт интересов возникает между его личными интересами и интересами государственного служащего. Официально это звучит как ситуация, когда личная заинтересованность может повлиять на надлежащее исполнение должностных обязанностей. Это приближено к мировой практике. Идея заключается в том, что я как государственный служащий имею свои обязанности, например, распределять землю для строительства государственных зданий. А есть фирма, которая принадлежит моей жене, и которая занимается строительством зданий. Когда я решаю вопрос о том, как распределить землю, и одна из заявок от фирмы моей жены, у меня объективно возникает конфликт между личной заинтересованностью и тем, чтобы распределить этот контракт максимально честно и эффективно. Вопрос не в том, хороший я, или плохой, честно я это буду делать, или нет. То же самое относится к ситуации, когда я следователь, и приходит заявление о преступлении моего родственника. Здесь тоже возникает конфликт интересов. Для частного бизнеса такого ограничения нет, наоборот, есть даже принцип семейственности. На самом деле, эта система защищает и от злоупотреблений и от проблем, возникающих при желании поступить по-честному. У нас до недавнего времени вообще не было никаких ограничений. Не было законодательного регулирования. С недавних пор они появились. Но не в том плане, что наказание следует за то, что я отдал контракт своей жене, или, что я устроил своего родственника, а наказание за то, сообщил ли он я конфликте интересов, или нет. Это самое интересное в противодействии коррупции. Это самое интересное в механизмах противодействия коррупции. Самое сложное – оценить. Наказание возникает не за то, кому я отдал контракт, а за то, задекларировал ли я конфликт интересов, или нет. Что произошло потом, не важно. В России пока не очень проработаны решения конфликтов интересов, но в мировой практике существуют механизмы, которые направлены на то, чтобы снять с вас ответственность за эти решения. Обычно я распределяю землю, но в этом случае будет создана комиссия, которую определяет независимый или вышестоящий орган. Они будут просматривать и оценивать эти заявки. И, может, они отдадут контракт фирме моей жены. Это лишнее внимание общества. И это толкает чиновников к тому, чтобы избегать таких ситуаций. Такие ситуации не запрещены. Но такая система создает предпосылки, чтобы такие ситуации возникали реже.

В прошлом году в России было выделено 600 млн. для того, чтобы поддерживать общественные организации. В Великом Новгороде прошел  конкурс, и одна из организаций получила 6 млн. рублей (всего в Великом Новгороде было 17 млн. рублей). После небольшого расследования стало известно, что член правления этой организации также является руководителем департамента, который распределял эти деньги и т.д. Здесь не стоит вопрос, хорошая ли это организация, или плохая, вопрос в том, что был конфликт интересов. Но он про него не рассказал. Наказанием было дисциплинарное взыскание, то есть, выговор. И все. Самым страшным наказанием в нашем законодательстве является увольнение в связи с утратой доверия. То есть, самое страшное наказание – увольнение. В США самым страшным наказанием является уголовная ответственность сроком до 5-ти лет. Недавно чиновника посадили за то, что он отдал контракт фирме, которая принадлежит его жене. На такой же ситуации попался. Его посадили за то, что он не задекларировал конфликт интересов. Он об этом не сообщил. Он виноват. Это стало известно в ходе длинного журналистского расследования. В России этот инструмент практически неизвестен. Из вас никто этого термина не знал. До регионов медленно доходит то, что этот термин прописан в законодательстве. Но это довольно простой инструмент. Да, возникает вопрос, каковы рамки этого конфликта интересов. Если это моя жена, то все понятно. А если это более дальний родственник или мой друг? Тут возникают серые пятна. В Америке есть такая система тестирования. Вы можете протестироваться на сайте по этике. Вы описываете ситуацию, и если тест показывает, что вы находитесь в красной зоне, рекомендуем вам срочно задекларировать конфликт интересов, иначе, скорее всего, вы совершаете уголовное преступление. Если вы в желтой зоне, вам необходимо дополнительно проконсультироваться у специалиста по этике. Если вы в зеленой зоне, декларировать не нужно. У нас пока предусмотрен только один вариант – неучастие в принятии решения. Или обязать чиновника избавиться от активов. То есть, несмотря на то, что чиновнику не разрешено заниматься бизнесом, он может быть владельцем бизнеса. Если у меня есть акции, и я иду на государственную службу, я должен их передать в доверительное управление, а не продавать. В России предусмотрено, что из-за конфликтов интересов его могут обязать продать, хотя публично этого никогда не было. Например, в Москве системой развития пригородного транспорта занимается человек, который владеет большой долей  в компании пригородных электричек. Он хороший специалист. Но у него конфликт интересов. Он это говорит для нас, но и для себя лично.

Вторая история – незаконное обогащение. Эта вещь переворачивает некоторые ситуации уголовного кодекса. Есть цитата из Конвенции ООН по противодействию коррупции, статья 20-я. Незаконное обогащение – это незаконное присвоение должностным лицом активов, превышающих его законные доходы, которые он не может разумным образом обосновать. У нас есть декларации, которые мы подаем, если мы чиновники. Мы подаем одну декларацию, в которой у нас ничего не было, был только доход в 100 тысяч рублей в год. И вторую декларацию, в которой у нас такой же доход, но еще появилась квартира, стоимостью несколько миллионов. Откуда эти деньги? Подарили? Хорошо. Но есть ограничения на принятие подарков стоимостью более 3000 рублей. В России это решили не вводить как уголовное преступление, потому что это нарушает презумпцию невиновности. То есть, вы виновны, пока не можете разумным образом обосновать, откуда у вас квартира. В России система декларации устроена таким образом, что дыр очень много. У нас не декларируются драгоценные металлы, наличные. Когда были обыски в Оборонсервисе, у нее нашли миллионы средств в драгоценных металлах, но это не нарушает закон, потому что драгоценные металлы не декларируются. В некоторых странах у чиновников есть ограничения по наличности, которая у них может быть. Порог приличный. Но больше 1000 долларов хранить нельзя, только на банковских счетах, что легче контролировать. В разных странах по-разному, разная ответственность. Первый этап декларации интересен потому, что ответственность возникает не за то, откуда вы взяли деньги, а за то, показали вы, или нет. В России самое серьезное наказание – увольнение. В России глава Росрегистрации в Ростовской области скрывал 10 млн. рублей и огромную земельную территорию. Ему было наказание – увольнение. Вопросы относительно этих миллионов наше законодательство не позволяет задавать. Если вы указали все, то вам можно задать наивный вопрос: а не забыли ли вы указать часть своего дохода. В нашем анализе был депутат, у которого, когда он пришел на государственную службу, было все пустое, все графы, на счетах было меньше 10 000 рублей. Потом он указывает зарплату депутата в 2 млн. рублей в год. А потом, через три года, он указывает машину Bentley. Эта машина стоит от 8 млн. рублей. Даже если он откладывает всю свою зарплату, он все равно не сможет купить эту машину. Мы не можем задать вопрос, не забыл ли он указать часть своих доходов. Если сейчас примут закон, то у нас появится механизм незаконного обогащения. Он будет, правда, очень интересным. Он будет только к тем сделкам, стоимость которых превышает доход семьи (мужа и жены) за три года. Есть чиновники, чья зарплата за год сотни тысяч рублей, а не миллионы. У них в декларациях появляются квартиры. В данном случае в России появится механизм, пока очень плохо прописанный, это специфика нашего законодательства. Но будет проверка, и им придется объяснить, откуда взялись деньги на покупку  недвижимости. Если не будет обоснования, то вводится конфискация имущества.

 

Реплика:
Еще один интересный пример. Я прочитал на сайте у Навального. Когда он рассказывал о коррупционных доходах одного из чиновников, тот подал на него в суд. В обоснование своих доходов в суд он принес три справки из ФСФР, что эти деньги он заработал на бирже. В любом случае, если закон будет принят, будут лазейки, как это обойти.

Иван Ниненко:
Конечно, лазейки будут. Но когда закона нет, даже лазейки не нужны. Вся система противодействия коррупции построена на том, что надо сокращать количество лазеек, делать жизнь коррупционера более сложной. Представим, что вы коррупционер в Америке. Вы можете взять чемодан денег с миллионом долларов, никто не заметит. Дальше вы думаете, что с ним делать. В наличности вы эти деньги никуда не принесете, разве только купите наркотики на черном рынке. Все машины, все остальное покупается через банковские счета. Если вы положите их на банковский счет, возникнут вопросы. Допустим, вы открываете счет, где никто не заметит. Хорошо, на эти деньги купить машину или что-то другое вы не сможете, так как нужно декларировать. Хорошо, вы купите что-то, что никто не заметит. Если вы, высокопоставленный чиновник, приедете в Европу, вас заметят журналисты. В Европе вас могут заметить органы, отвечающие за высокопоставленных лиц. То есть, полезность этих денег небольшая. Создаются такие механизмы, что смысл взятки снижается. Вопрос в том, что этот миллион уже не тот. Есть куча механизмов предотвращения коррупции. Вы с этим миллионом не знаете, что делать. В России никак не контролируется оплата образования. В странах с эффективной антикоррупционной политикой это также контролируется. Как только вы заплатите за образование своих детей, к вам будут большие вопросы. Вам нужно будет задекларировать, кто платит за ваших детей. Может быть, это момент лоббирования. Это второй механизм, во многом механизм общественного контроля. Помимо государственного контроля, который проверяет ваши декларации, там много общественного контроля, который проверяет, чем пользуется чиновник. В декларации также нужно указывать имущество, которым пользуются по доверенности. В Америке предусмотрено суровое наказание за то, что умышленно не предоставил сведения в декларации. В России наказание не очень строгое. Пока система только начинает развиваться. С другой стороны, могут быть ситуации, над которыми нужно подумать для усиления наказания.

Еще одним моментом, который изменяет ситуацию, является Интернет. Он меняет принципы прозрачности. Раньше по многим вещам была необходимость сообщать об этом. Даже с декларациями. Нужно было прийти в конкретный офис, чтобы посмотреть декларацию. Бюджет можно было тоже получить, написав заявление. Сейчас все публикуется в Интернете. Необходимы некоторые характеристики, но доступ есть. Сейчас в России все декларации должностных лиц должны быть опубликованы. С апреля начнет действовать приказ, который мы долго лоббировали, о том, чтобы было правило, где их публиковать. Потому что сейчас найти декларацию очень сложно. Нет и не будет единого формата размещения декларации. Из последнего мне понравилась декларация Ставропольского края. Очень красивая, можно листать странички, но загрузить информацию невозможно. Ее очень сложно обрабатывать. Ее нужно перелистывать и сохранять вручную. В некоторых вешаются отдельно картинки, причем таким образом, что может не быть имени и фамилии. У вас получается ни с чем не связанная картинка. Но если представить, что вводятся единые стандарты открытых данных… Сейчас в мировой практике новые понятия, opengovernment и opendata. У нас открытое правительство – это департамент в правительстве, а это открытое государство, то есть, данные государства открыты. Данные американского правительства существуют в открытом формате в Интернете. Система деклараций в Грузии одна из лучших, где она есть в электронном виде. Каждый чиновник имеет доступ в систему, ему за месяц до срока подачи начинают приходить СМС. Если он не успел заполнить, ему приходит штраф. Вы можете на сайте посмотреть декларацию любого чиновника, там даже указаны адреса квартир, чтобы можно было оценить их стоимость. В некоторых странах, например, в Бутане, декларируется еще и стоимость имущества. Вам не нужно оценивать, она у вас есть. В России пока до этого не дошли. Если ваши сбережения и доходы меньше стоимости имущества, которое появилось в декларации, появился вопрос. В России вы видите, что основное внимание СМИ направлено на самых богатых. Вы видите, что самым богатым министром является такой-то, самым богатым губернатором тот-то. Но вопрос не в том, кто самый богатый, а в том, кто богатеет. Мы работаем с журналистами, чтобы они более экспертно к этому подходили. Если кто-то из вас захочет сделать такое исследование по своим чиновникам, я готов в этом помочь. Это будет хорошим материалом для какой-нибудь работы. Сравнить декларации и посмотреть, какие можно сделать выводы. У нас студенты этим активно занимаются. Публикация таких данных в Интернете, особенно если бы она была у нас в едином формате, сильно упрощает возможности контроля. Второй момент, в котором Интернет может менять реальность, связанную с коррупцией, это автоматическая обработка документов. По большому счету, можно ликвидировать общение с чиновником. У него больше не будет стимулов увеличивать количество документов, потому что он вам не будет говорить, переведите мне деньги на Яндекс-кошелек, тогда я вам быстрее заполню эту анкету. Но это сложно себе представить. У нас эта система не вводится с целью упрощения. Есть первоначальная идея, что надо ввести систему электронной обработки документов, электронные государственные услуги. Но на практике она просто дублирует систему бумажной подачи. Да, вам не надо сидеть в очереди, если у вас ошибка, вы переделаете в электронной форме. Вы можете зарегистрироваться и подавать на паспорт через электронную систему, это удобнее, экономит время. Потому что при стоянии в очереди у многих возникает желание положить что-то в конверт и больше не стоять в очереди. Например, в Эстонии была программа по снижению общения человека и чиновника и снижению времени подачи на какие-либо документы. Это привело к снижению бытовой коррупции. Когда у человека есть возможность не идти к чиновнику, а все заполнить в электронном виде, все готовы это сделать и даже подождать. Задержки контролируются. Потому что на практике видно, что, даже когда паспорт готов, чиновник может сказать, что он не готов, надеясь, что ему предложат какие-то суммы. А контролировать вы не можете. С электронной системой все проще. Также Интернет повлиял на прозрачность в области закупок. Необходимость публиковать все тендеры, все закупки в Интернете. Это важный шаг в области гражданского контроля. Эта идея очень важна. Раньше тендеры публиковались в узкопрофильной газете. Можно было скупить весь тираж, и никто бы не узнал. Сейчас, конечно, тоже какие-то процедуры пытаются обходить. Вы, наверное, слышали, что иногда в названии заказа изменяются буквы, делаются опечатки. Когда вы будете искать, не найдете совпадений, в поиске это не выведется. Но возможности для общественного контроля выросли на порядок. Закупка дорогих автомобилей, золотых кроватей, конечно, показатель коррупции, но еще и показатель открытости. Эти закупки существовали и раньше, но мы о них не знали. Сейчас о них можно хотя бы узнать.

В России один из лучших законов о доступе к судебной информации. Это редкий момент, когда Россия впереди мировой практики. Есть проблема самого исполнения. Есть ощущение, что одна из систем судов находится в 22-м веке, а другая – в 19-м веке. Закон о том, что в Интернете должно публиковаться расписание дел, решения по делам, все материалы и т.д. Речь идет о том, что система арбитражных судов все это публикует, есть приложение для мобильных устройств, называется «мобильная библиотека». Арбитражный суд публикует все перерывы в судах, все расписание. Это важно, потому что, если человек не знает расписания, повестка ему приходит постфактум, заседание проходит без него и принимает решение, которое нужно. Интернет уничтожает эту возможность. Мы этим пользуемся. О предстоящем суде можно узнать из Интернета. Суды общей юрисдикции, которыми мы чаще пользуемся, существуют в параллельном пространстве. Они вообще ничего не публикуют, жалуются на то, что им не хватает средств, компетенции и т.д. Мы вели проект по принуждению судов к прозрачности, писали жалобы по конкретным нарушениям. Но это оказалось невостребованным. Суды находили кучу интересных оправданий. Например, в Пензе было заключение, что не обнаружено причинно-следственной связи между отсутствием информации на сайте и действием должностных лиц, отвечающих за наличие этой информации на сайте. Было интересно, когда мы пытались перевести это на английский язык. Но, еще раз повторюсь, закон очень хорош. Он используется для изменения американской системы. Там решение судов не публикуется. Представляете, что общественные организации в Америке говорят о том, что нужно догонять Россию? Такой интересный момент, где Россия впереди планеты всей. На этом, наверное, все. Если вам будет интересно исследовать эту тему, заходите на наш сайт www.transparency.org, там все, чем мы занимаемся, куча материалов. Спасибо!

 

Реплика:
Вы выделили несколько последствий коррупции, а преступность отнесли на второй план. Не считаете ли Вы, что она должна быть на первом плане, так как угрожает гражданскому обществу? Возьмем, например, ядерный терроризм. Он напрямую связан с коррупцией. Многие говорят о том, что если не изменить то, что сейчас делается, в ближайшие 15-20 лет такой сценарий вполне возможен.

Иван Ниненко:
Сложный вопрос. Когда мы говорим про ядерный терроризм, коррупция становится очень дорогой. Так что, если вам кажется, что это на первом месте, я не готов с вами спорить. Мне важно донести все аспекты. Я не берусь утверждать, что вы не правы. Главное – держать в голове все последствия коррупции. Вы правы про ядерные объекты. Наличие большого уровня коррупции стоит больших средств.

Реплика:
Скажите, а есть ли какое-то наказание за слив информации ученым-ядерщиком, например, террористическим организациям?

Иван Ниненко:
В нынешней формулировке это может попадать под статью «государственная измена». Она очень широкая. Там есть такая часть, как оказание консультационных услуг иностранным организациям в их деятельности, направленной в ущерб национальной безопасности России. Что считать консультационными услугами? Но это не относится к коррупции. Это просто преступление. Помимо коррупции, есть много разных преступлений. Это просто уголовное преступление, если он не на государственной службе.

Реплика:
Скажите, после смерти Ли Куан Ю в Сингапуре измениться ли положение страны в рейтинге коррупции? Сейчас она на первом месте.

 

Иван Ниненко:
Есть риск, что там продолжиться такое же отношение к коррупции, но это риск есть каждый раз. Там система завязана на конкретного человека. В долгосрочной перспективе это нестабильная система.

Реплика:
В нашей бюрократической системе намного проще дать взятку, чем самому ходить по всем инстанциям и собирать справки. Как Вы думаете, лучше бороться с коррупцией, или как-то изменить саму нашу систему?

Иван Ниненко:
Я считаю, что нужно бороться с правовой неграмотностью населения и с упрощением системы. Если бы у нас граждане знали свои права при общении с чиновниками, то желание брать взятки сильно бы уменьшилось. Сейчас в России принят закон, который запрещает чиновникам требовать с вас любые документы, которые есть в другом ведомстве. Они должны сами запросить эту информацию в другом ведомстве. Если бы человек отказывался собирать эти 40 справок и писал жалобу, это бы ускорило дело, потому что чиновник рационально мыслит: если он не получит взятку, то лучше сделать по-быстрому, не нарываться на жалобы. Особенно те люди, которые хотят изменить Россию к лучшему. Можно начать с себя и не давать взятки. Я с момента работы здесь ни разу не давал взятки. Когда я пересекал границу между Ингушетией и Осетией, у меня был новый паспорт. Там не было написано о военной обязанности, я получал его уже после 27-ми лет, поэтому не ставил ее. Местный проверяющий, вооруженный человек, начал мне объяснять, что мне нужно ему заплатить. Я начал ему объяснять, что не могу, я ему не стал говорить, что я работаю в центре противодействия коррупции. Мы с ним 10-15 минут общались, я ему объяснял, что не могу. Он расстроился и меня отпустил. Мои друзья очень боялись, они думали, что я начну объяснять, что коррупция это плохо и т.д. А меня туда приглашали читать лекции. В Чечне бешеная коррупция. Там занимаются системой продвижения государственных услуг, борьбой с коррупцией и т.д. Так что, у нас с вами намного больше возможностей. Спасибо огромное!


комментарии ()


Только зарегистрированные и авторизованные пользователи могут оставлять комментарии.
Авторизуйтесь, пожалуйста, или зарегистрируйтесь, если не зарегистрированы.
Rambler's
	Top100
Яндекс.Метрика