Просим внимания! Вы находитесь на страницах архивной версии сайта. Перейти на новый сайт >>

Поиск по сайту:

Сделать стартовой страницей

С либеральной точки зрения

Мнимое противодействие

27.12.2004
В Государственной думе в первом чтении был принят закон «О противодействии терроризму», уже вызвавший множество нареканий из-за жесткости предлагаемых мер и ограничений. Подробно комментирует законопроект секретарь Союза журналистов России доктор юридических наук Михаил Федотов.

Принятый в первом чтении законопроект является по сути новой редакцией Федерального Закона от 25 июля 1998 года № 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом». Действующий закон неудачен во многих отношениях, но, в первую очередь, в том, что он рассчитан исключительно на локальные проявления терроризма, например, на случаи захвата самолета или отдельного здания. На практике этот закон постоянно пытаются применить к ситуации в Чечне, однако это равносильно попытке натянуть дамскую туфельку на солдатский сапог. Однако этот закон абсолютно не приспособлен для создания правовой оболочки действий федеральных сил в Чечне, поскольку в Чечне налицо не локальные проявления терроризма, а вооруженный мятеж против центральной власти, в ходе которого используются террористические методы. Вот почему давно следовало бы принять специальный закон о борьбе с мятежом или, как минимум, использовать федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении», а не пытаться применять Закон о борьбе с терроризмом.

Создатели проекта федерального закона «О противодействии терроризму» попытались расширить его предмет регулирования, в большей степени ориентировав его именно на борьбу с мятежом. В результате возникла неизбежная путаница, поскольку методы противодействия локальным проявлениям терроризма сильно отличаются от методов разрешения внутренних вооруженных конфликтов не международного характера.

Хочу подчеркнуть, что реальный вклад данного законопроекта в борьбу с мировой террористической опасностью мог бы быть значительно выше, а ущерб от него правам и свободам граждан – значительно меньше, если бы в нем нашли отражение зарубежный опыт и принципиальные позиции таких международных организаций как ООН и ЮНЕСКО.

Сошлюсь лишь на два документа. Первый - Международная Конвенция о борьбе с финансированием терроризма от 9 декабря 1999. Именно здесь дается определение террористического акта, под которым понимается, во-первых, любое деяние, направленное на то, чтобы лишить жизни любого человека, не принимающего активного участия в военных действиях в ситуации вооруженного конфликта, или причинить ему тяжкое телесное повреждение, когда цель такого деяния в силу его характера или контекста заключается в том, чтобы запугать население или заставить правительство или международную организацию совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения, а во-вторых, любое деяние, представляющее собой преступление согласно сфере применения любого из международных договоров, перечисленных в Приложении к данной конвенции.

Достаточно беглого взгляда на определения понятий «терроризм», «террористическая деятельность» и «террористическая акция» в статье 3 думского законопроекта, чтобы убедиться в том, насколько далеки они от общемировой правовой позиции. Отличие проявляется, прежде всего, в более широком подходе к этим понятиям, позволяющем, в принципе, распространять их далеко за пределы собственно терроризма. Например, если хакер, взломав сайт муниципалитета, разместит на нем призыв к отставке мэра, то формально это будет проявлением терроризма. Другой документ – Резолюция конференции ЮНЕСКО «Терроризм и средства массовой информации» (Манила, 1-2 мая 2002 года). Здесь подчеркивается, что «любая стратегия борьбы с угрозой терроризма должна опираться в большей степени на уважение свободы выражения мнений и средств массовой информации, чем на серьезные ограничения этих фундаментальных прав». В законопроекте, напротив, акцент делается не на публичном обсуждении причин терроризма, а на сокрытии информации о террористических актах и реальных действиях властей по борьбе с терроризмом.

В предложенном законопроекте делается попытка систематизировать направления и методы борьбы с терроризмом. Однако приведенный здесь перечень далеко не полон. Обратим внимание на то, что двухпартийная Комиссия по расследованию террористической атаки против США 11 сентября 2001 года занималась отнюдь не только вопросами разведки и контрразведки, но также авиационной безопасности, контроля над оружием, визового контроля, и т. д., и т. п. В законопроекте, напротив, говорится о противодействии терроризму преимущественно силовыми средствами, хотя среди принципов борьбы с терроризмом называются «обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина», а также приоритеты «мер предупреждения терроризма» и «защиты прав и законных интересов лиц, подвергающихся террористической опасности». К сожалению, эти замечательные декларации не превращаются из общих принципов в конкретные правовые нормы. Отрадно, что среди средств общей антитеррористической превенции называются такие меры как «урегулирование межконфессиональных, межэтнических, межнациональных и территориальных противоречий и конфликтов; улучшение социально-экономической обстановки в регионах с высоким уровнем социальной напряженности и преступности». Но, опять же, за этой декларацией, к сожалению, абсолютно никакой конкретики не стоит.

В вопросе об организации противодействия терроризму законопроект ограничивается исключительно бюрократическими перестановками. Если действующий закон основным субъектом руководства борьбой с терроризмом называет Правительство РФ, то проект поднимает планку до уровня Президента страны. Одновременно в законопроекте усиливается роль Федеральной службы безопасности, которая теперь становится основным субъектом, осуществляющим борьбу с терроризмом. Все остальные государственные ведомства оказываются в подчинении у ФСБ по вопросам борьбы с терроризмом. Кроме того, законопроект предусматривает создание постоянно действующих Федеральной комиссии по борьбе с терроризмом и ее региональных аналогов. Такие комиссии предусмотрены и в ныне действующем законе о борьбе с терроризмом, но как возможные средства. Теперь они не только могут, но и должны будут создаваться.

Говоря о структурных характеристиках законопроекта, следует отметить, что в нем совершенно напрасно упоминается режим чрезвычайного положения. Данный режим может вводиться и осуществляться исключительно в соответствии с федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении». Упоминание режима чрезвычайного положения в данном законопроекте создает гипотетическую возможность введения чрезвычайного положения в обход федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении», что является грубейшим нарушением Конституции и абсолютно недопустимо.

Большое внимание в законопроекте уделяется режиму террористической опасности и режиму контртеррористической операции. Если последний был прописан и в ныне действующем законе, то режим террористической опасности вводится впервые. Он предусмотрен и в законодательстве США, где существует специальная градация этих режимов и в зависимости от того, какой уровень террористической опасности устанавливается специальным ведомством, отвечающем за национальную безопасность США, вводятся определенные ограничения в работе государственных учреждений, музеев, театров, архивов и других организаций. Подобные меры вполне разумны и оправданы, потому что таким образом создаются условия, с одной стороны, для минимизации жертв среди мирного населения, а с другой – для усиления реальной борьбы с опасностью терроризма.

Предлагаемая в законопроекте правовая модель режима террористической опасности представляется совершенно не проработанной. В законопроекте не достает многого из того, что следовало бы предусмотреть на случай реальной террористической опасности, и, напротив, дозволяются совершенно неадекватные меры, которые можно вводить на обусловленной территории без всякого подтверждения на срок до 60 суток. Первый естественный вопрос: а почему именно 60 суток? Почему не 90 или 20? Никакого объяснения этот срок, на мой взгляд, не имеет. Совершенно очевидно, что если пришла информация о том, что заложена бомба в каком-то здании, то нужно немедленно подать сигнал о террористической опасности, но столь же оперативно нужно будет подать сигнал «отбой» после того, как в этом здании пройдет проверка и окажется, что там ничего нет. Однако, согласно буквальному прочтению законопроекта выходит, что это здание надлежит блокировать на срок до 60 суток. Разумеется, это не имеет ни малейшего смысла. Напротив, дифференциация режима террористической опасности в зависимости от конкретных обстоятельств, связанных с угрозой нападения, была бы чрезвычайно полезна для целей законопроекта.

Вызывают сомнения и нормы законопроекта, касающиеся условий введения режима террористической опасности. Странно, когда в решении о введении режима террористической опасности уполномоченное лицо должно указать «основное содержание сведений, свидетельствующих о возможной подготовке или угрозе террористической акции». Получается, что публично должно быть объявлено, какими именно сведениями о подготовке террористической акции располагают власти. Иными словами, власть говорит террористам: мы вводим режим террористической опасности, так как мы знаем, что вы готовите нападение тогда-то и туда-то. Отсюда следуют парадоксальные выводы. Если имеющаяся у властей информация соответствует действительности, то сообщение о введении режима террористической опасности может заставить террористов изменить направление и характер удара, а следовательно, уровень неопределенности только возрастет. Если же информация не соответствует действительности, то решение властей еще более утвердит террористов во мнении, что у властей нет надежных источников информации. Наконец, если режим террористической угрозы вводить вообще без объяснения причин, то возникает опасность узурпации власти. Представляется, что над этим вопросом законодателям следовало бы еще очень серьезно поработать. Немало сомнений вызывают и те меры, которые предполагается применять в рамках режима террористической опасности. Например, проверку документов можно проводить и без всякого режима террористической опасности. Другая мера – усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта. Но, простите, такие меры применяются у нас в стране весьма часто, например, по случаю праздников. Кроме того, стоит подчеркнуть, что надо заботиться не только об объектах, обеспечивающих жизнедеятельность населения. Ведь люди бывают и в театрах, и в концертных залах, и на стадионах. На мой взгляд, было бы вполне оправданно в случае угрозы террористического акта временно запретить проведение концертов и спортивных состязаний с участием большого числа зрителей и высокопоставленных лиц. Однако в законопроекте речь идет не о мерах по обеспечению безопасности граждан, а о запрещении «проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий». Какой антитеррористический смысл может иметь запрет проведения собраний? Конечно же, не обеспечение безопасности его участников, а «вымораживание» общественно-политической жизни. Получается, что в период действия режима террористической опасности нельзя проводить даже сессии законодательных органов. Но в таком случае законопроект оказывается направлен не на борьбу с терроризмом, а на ликвидацию всякой политической конкуренции, что противоречит Конституции РФ.

Совершенно непродуманными представляются и многие иные меры, которые могут вводиться в рамках режима террористической опасности. Например, такие меры, как «удаление граждан с отдельных участков местности, а также отбуксировка транспортных средств» могут быть вполне оправданы в период проведения контртеррористической операции, когда террористы захватили, например, какое-то здание, и надо срочно эвакуировать людей из ближайших домов, убрать транспортные средства, загромождающие улицы. Но те же меры совершенно абсурдны, если речь идет о периоде в 60 суток.

Аналогичные замечания касаются такой меры режима террористической опасности, как «ограничение или запрещение движения транспортных средств на улицах и дорогах». Он явно предназначен для режима контртеррористической операции, когда по определенным улицам движение должно быть закрыто, чтобы обеспечить условия для успеха операции. Но закрывать улицы на 60 дней абсолютно бессмысленно.

Проект предусматривает также возможность в рамках режима террористической опасности контролировать телефонные переговоры, читать электронную почту и т. д. Однако законодательство об оперативно-разыскной деятельности уже определило порядок и пределы подобных действий властей. Вот почему для контроля информационных потоков совсем не обязательно вводить режим террористической опасности, а достаточно соблюдать действующий закон об оперативно-разыскной деятельности.

Единственная мера в предлагаемом законопроектом режиме террористической опасности, которая кажется мне вполне разумной, – это приостановление деятельности опасных производств. Действительно, если возникает угроза проведения террористического акта на той или иной территории, то работу опасных производств лучше приостановить. Но и это нужно делать с умом. Так, в некоторых случаях правильнее было бы усилить охрану этих производств, если их остановка или вмешательство в технологический процесс может привести к аварии.

Большое внимание в законопроекте уделено режиму контртеррористической операции. Здесь сохранено много разумного из того, что было и в действующем законе. Однако нельзя не обратить внимание на то, что действующий закон перечисляет лишь 7 исключительных полномочий, которыми наделяются лица, проводящие операцию, а законопроект – 22 полномочия, то есть в три раза больше. Среди новых полномочий, ущемляющих права и свободы граждан, есть немало мер совершенно неоправданных. Например, упоминается «установление особого порядка деятельности работников средств массовой информации». Что это за «особый порядок»? Цензура? Но она запрещена Конституцией РФ. Нечто иное? Но тогда это «иное» должно быть ясно регламентировано в законе и согласовано с другими федеральными законами. Формулировка «особый порядок деятельности работников СМИ», на мой взгляд, абсолютно противоречит позиции Конституционного суда РФ, который неоднократно подчеркивал, что любое ограничение конституционных прав граждан должно быть оправданным, соразмерным и абсолютно конкретным.

Что касается вопросов деятельности СМИ, то в законопроекте использована, на мой взгляд, абсолютно ошибочная формула действующего закона, смешивающая официальное информирование общественности о террористической акции и деятельность журналистов по поиску, получению, производству и распространению массовой информации, представляющей общественный интерес. Безусловно, официальное информирование общественности должно быть возложено на руководителя контртеррористической операции, который является лицом, определяющим форму и объем такого информирования. Именно он и должен отвечать за соответствие этого информирования требованиям закона. Именно он должен обеспечить, чтобы, например, персональные данные участников операции, как и ее технические детали не были разглашены. Однако, как минимум, нелогично требовать от него, чтобы он не распространял информацию, призывающую к осуществлению террористической деятельности».

Положения, касающиеся информирования населения, в основном повторяют нормы действующего закона. Новым является запрет распространения информации, содержащей сведения о фактах или сценах особо жестокого насилия. Совершенно очевидно, что понятие «сцены особо жестокого насилия» юридически неконкретно, а следовательно, допускает произвольное толкование. Вот почему вопросы стилистики, вкуса и чувства меры при освещении террористических актов должны решаться не законами, а правилами медийного саморегулирования. Только профессионалы могут определить, какие сцены насилия можно считать особо жестокими: во многом это зависит от вкусов и этических рамок конкретного редактора или журналиста.

Безусловно положительный момент законопроекта – положение о наличии специального сотрудника оперативного штаба, который отвечает за связь с общественностью и СМИ. Именно руководитель контртеррористической операции имеет право назначить такого сотрудника, но он не обязан это сделать. Он также имеет право выделить в зоне проведения контртеррористической операции специальный сектор для организации работы журналистов, но не обязан это сделать. Как мы видим, даже в этом вопросе проявилась принципиально ошибочная исходная позиция законопроекта, согласно которой должностным лицам нужно предоставить как можно больше прав и возложить на него как можно меньше обязанностей. Характерно, что в законопроекте вообще используется термин «обязанности» исключительно применительно к случаям «исполняющих обязанности». Принципиально важно переместить акцент с прав на обязанности. Давно следует понять, что любой чиновник имеет только обязанности. Те же права, которые ему даны, предназначены исключительно для того, чтобы он свои обязанности выполнял.

В законопроекте вообще очень много внимания уделяется СМИ. Для сравнения, в знаменитом законе «USA Patriot Act», принятом в США вскоре после трагедии 11 сентября 2001 года, действия журналистов вообще не регламентируются, поскольку это означало бы ущемление свободы массовой информации и, следовательно, противоречило Первой поправке к Конституции США. Единственное упоминание о СМИ в этом законе касается обязанности Министерства юстиции по информированию населения о порядке работы ведомства с жалобами на нарушения прав человека.

В законопроекте содержатся некоторые вполне разумные положения относительно работы представителей СМИ. Так, они не должны без разрешения руководителя контртеррористической операции пересекать границу зоны ее проведения. Но для начала следовало бы обязать руководителей контртеррористической операции эту зону определить. Сегодня ситуация такова, что эту зону фактически никто не определяет, журналисты ходят, куда хотят, а потом их обвиняют в том, что они оказались там, где не следует. Но, если никто не определяет место, откуда журналисты могут снимать, то они снимают оттуда, откуда считают нужным – это их право и их профессия.

Весьма сомнительным представляется положение, согласно которому работникам СМИ запрещается «осуществлять действия, затрудняющие проведение контртеррористической операции и (или) способствующие реализации намерений террористов». Ведь совершенно очевидно, что, если некто, будь то журналист, повар или таксист, совершает действия, способствующие реализации намерений террористов, например снабжает их информацией о местоположении сил правопорядка, то это называется пособничеством террористам. Профессиональная принадлежность такого лица абсолютно не важна. Однако, авторы законопроекта связали подобное пособничество именно с журналистикой, видимо, пытаясь таким образом представить людей, дающих реальную картину происходящего, пособниками террористов.. Иными словами, если журналист рассказывает в эфире, например, о требованиях террористов, то его могут обвинить в действиях, способствующих реализации их намерений. Это очень опасная формулировка, и она должна быть, как минимум, уточнена.

Столь же сомнителен имеющийся в законопроекте запрет журналистам получать сведения о контртеррористической операции от ее участников с нарушением установленного порядка. В этом пункте законопроект, на мой взгляд, опять подходит к проблеме явно не с той стороны. Ведь очевидно, что журналисты могут получить эту информацию только с согласия самих участников операции. Следовательно, было бы разумнее именно последним запретить предоставлять такую информацию журналистам.

Вызывает возражения и содержащийся в законопроекте запрет журналистам «скрывать от лиц, проводящих контртеррористическую операцию, факты осуществления аудио- и видеозаписи, кино- и фотосъемки, а также документирования информации или событий иными способами». Что плохого, если журналист будет документировать происходящее, вести аудио- и видеозапись, кино- и фотосъемку? Почему он не имеет права этого делать? Если речь идет исключительно о записи, а не о репортаже в прямом эфире, то для жертв и заложников никакой опасности нет, как нет и угрозы того, что эта информация станет известна террористам. И в то же время такая запись очень важна для того, чтобы общество могло проконтролировать, что на самом деле происходило в зоне проведения конттеррористической операции. Если мы хотим реально бороться с терроризмом, то должны сосредоточить свое внимание на террористах, а не журналистах. В противном случае мы рискуем пропустить реальную опасность.

Получается, что к законопроекту о противодействии терроризму больше вопросов, чем ответов. В целом он задуман правильно и может принести очень большую пользу в борьбе с терроризмом, если будет профессионально сделан. В нынешней же редакции он свою задачу не выполняет. С одной стороны, в нем есть огромные пробелы и он не является комплексным, а с другой стороны, он вводит совершенно неоправданные, а порой просто бессмысленные ограничения.





комментарии ()


Только зарегистрированные и авторизованные пользователи могут оставлять комментарии.
Авторизуйтесь, пожалуйста, или зарегистрируйтесь, если не зарегистрированы.
Rambler's
	Top100
Яндекс.Метрика